Demokrati är inte allt som behövs

– Enbart demokrati räcker inte för att ge ett bra samhälle. Ett väl fungerande samhälle behöver mer än val och demokratiska institutioner, säger Nicholas Charron, docent i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Det är utgångspunkten för vår forskning.

Det han talar om kallas quality of government: qog – eller ”kågg”, som han och hans kolleger säger. Det handlar om betydelsen av pålitliga, opartiska, icke-korrupta, icke-diskriminerande och kompetenta offentliga institutioner. Samhällsstyrningens kvalitet, som vi kanske skulle säga på svenska, har en kraftig inverkan på så gott som alla mått på mänsklig välfärd som finns.

– Qog korrelerar till mycket som är positivt, som ekonomisk utveckling, bra utbildning, bra miljö, tillit, jämställdhet och till och med lycka, säger Nicholas Charron. Forskningen om qog är ett viktigt komplement till demokratiforskningen.

Problemet är dock att qog, till skillnad från demokrati, är mycket svårt att få till genom reformer eller politiska beslut. Det tar tid – det kan ta decennier eller ännu längre tid att förändra rådande byråkratiska förhållanden.

Bo Rothstein, professor i statsvetenskap och i dag en av forskningsledarna på Qog-institutet vid Göteborgs universitet, instämmer:

– Jag är den siste att kritisera den representativa demokratin, men om vi tar alla mått som finns på mänsklig välfärd, tillit och hur nöjd individen är med sitt liv så ger graden av demokrati inte så stora effekter. Om vi däremot betraktar nivån på qog så ser vi en kraftig påverkan på livskvaliteten. Så demokrati räcker inte för att ge folk ett bra liv.

Bo Rothstein har intresserat sig för måttet på lycka, eller hur nöjd man är med sitt liv, vilket undersöks i globala enkät- och intervjuundersökningar.

– Det finns, verkar det som, två och en halv sak som gör människor lyckliga, berättar han. Eller om man vänder på frågan: vad gör folk olyckliga? En sak är ohälsa. Sjuka människor, och människor som inte får den sjukvård de behöver är i regel olyckliga. En annan sak som gör folk olyckliga är att leva i diskriminerande och korrupta samhällen. Och så är det fattigdom. Men man blir bara lycklig av pengar till en viss nivå, fast det handlar om att nå en nivå som de flesta av oss i Sverige ligger långt över. De riktigt fattiga blir alltså lyckligare av att få lite mer pengar.

Slutsatsen man kan dra är alltså att korruption och dåligt fungerande samhällsinstitutioner ger en känsla av att man inte har kontroll över sitt liv. Det skapar en tillvaro präglad av oförutsägbarhet och misstro, där man som individ ofta upplever att man är chanslös. Det kan rent konkret handla om att man måste betala för att få bra betyg i skolan, att man måste tillhöra en viss släkt eller ha en viss etnisk bakgrund för att få ett statligt jobb, att polisen förtrycker medborgare eller grupper av medborgare och att domstolarna bara gynnar dem med rätt kontakter.

Därför är det just mot korruption som Bo Rothstein och hans forskarkolleger riktar sina analysverktyg, eftersom ohälsa förr eller senare drabbar alla, och pengar bara hjälper oss i viss grad.

Korruption är heller inget litet problem. I en ny undersökning vid Pew research center av vad som uppfattas som problem i utvecklingsländer, så toppar brottslighet och korruption problembeskrivningarna. Dessa två problem – som dessutom växer – uppfattas som långt värre än problemen inom hälsovård och skolor eller med dåligt vatten och miljöförstöring. Länderna i Afrika har enligt denna undersökning störst problem med korruption.

Tillit och korruption verkar fungera som kommunicerande kärl – de betecknar i någon mening helt motsatta fenomen (se Sveriges unika tillit sjunker. Kan man lita på folk? F&F 8/14). Länder med hög tillit har i regel väl fungerande institutioner och liten korruption, precis som forskarna nu konstaterar att korruptionen äter upp den sociala tilliten.

– Vi vet att tillit och qog hänger ihop. Men vad som orsakar vad är betydligt svårare att reda ut, även om mycket tyder på att det är qog som leder till tillit, säger Bo Rothstein.

Så den centrala frågan måste vara hur man skaparqog?

– Ja, det är knäckfrågan, skrattar Bo Rothstein. Men allvarligt talat, denna forskning är rätt ny. Under min grundutbildning och forskarutbildning hörde jag inte ett ord om detta. De flesta av mina statsvetarkolleger analyserar politik och väljarbeteende, och inte vad som genererar mänskligt välbefinnande. Detta forskningsfält har växt fram de senaste 10–15 åren. Så kunskapsläget är än så länge rätt skakigt. Vi har ju bara börjat!

Bo Rothstein pekar ut några huvuddrag i resultaten så här långt:

– Vi har länge missförstått korruptionens natur, säger Bo Rothstein. De flesta ekonomer och statsvetare har länge varit ointresserade, eftersom de har betraktat korruption som något som bara smörjer hjulen lite. Det har även anordnats antikorruptionskampanjer i många länder, med information om hur förkastligt det är med korruption. Helt meningslöst, om du frågar mig. Folk i djupt korrupta samhällen vet att korruption är dåligt. I Nigeria tycker man lika illa om korruption som man gör i Danmark, vågar jag påstå. Folk tycker genuint illa om ohederliga människor som berikar sig själva med allmänna medel. Det är ingen ”kulturfråga” – även om det finns forskare som försökt hävda det. Däremot handlar det om rationalitet. I ett genomkorrumperat samhälle är det meningslöst och till och med farligt att inte ta eller ge mutor. Det inser alla, och de handlar därefter.

Det betyder rent konkret att om man måste betala läkaren under bordet för att få sina barn vaccinerade så gör man det, även om man vet att det är fel. Om alla ens poliskolleger samarbetar med knarkmaffian, så är det extremt farligt att inte göra det. Och så vidare.

Ska korruption bekämpas så handlar det om en big bang change, menar många forskare. Man måste ändra beteende i ett helt samhälle, samtidigt. Så skedde i Nordvästeuropa för 150 år sedan, även om man inte vet tillräckligt mycket om de exakta historiska omständigheterna kring detta – ännu. Forskning pågår, och F&F lovar att återkomma i frågan.

– Hittills har analyserna visat att etniskt homogena länder i norra och västra Europa med protestantisk befolkning ofta kommer ut mycket bra i dessa sammanhang, säger Bo Rothstein.

– Det är heller ingen nackdel att rent geografiskt vara en ö eller halvö. Dessa samband är vetenskapligt välbelagda – men alldeles värdelösa ut ett policyperspektiv, eftersom man inte kan be länder att ändra sin historia. 

Enligt Bo Rothstein finns det fyra mekanismer som verkar kunna bidra till att kvaliteten på samhällsstyrningen ökar i ett samhälle.

Den första är skattesystemet. Om folk inte uppfattar att de betalar för den offentliga verksamheten så bryr de sig mindre om var dessa pengar hamnar. I stater där naturfyndigheter eller biståndspengar finansierar stora delar av statsbudgeten bryr sig folk inte så mycket om vad som händer med pengarna. I länder där många betalar en viss inkomstskatt finns incitament för medborgarna att själva, eller via medier och andra organisationer, granska de offentliga finanserna.

Den andra mekanismen är meritokrati. I många, kanske merparten, av världens länder anställs man bara delvis utifrån kompetens. Långt viktigare är det att ha rätt släktingar, rätt etnicitet, rätt kön, tillhöra rätt parti eller ha rätt kontakter. Men om kompetensen tillvaratas så kommer landet att få såväl bättre förutsättningar att lösa problem, som en arbetsmarknad som inte upplevs som orättvis och utestängande.

En tredje punkten handlar om att skapa ett rättvist och fritt utbildningssystem. Utifrån historiska data kan forskarna se att länder där alla barn får en någorlunda rättvis chans i utbildningssystemet har många fördelar. Länder med en lång tradition av fri skolgång har i regel bra qog-värden.

Den fjärde och sista faktorn är jämställdhet i det politiska systemet. Ju fler kvinnor i parlament och regering desto bättre förutsättningar för höga qog-värden.

– Titta i vilket fängelse som helst i världen. Där sitter mest män. Nu kanske jag kommer att kritiseras av genusforskarna för att vara könsessentialist, men män tycks vara betydligt mer kriminella än kvinnor. Och eftersom korruption är kriminellt så kommer fler kvinnor i toppen att betyda mindre korruption – och därmed bättre qog, säger Bo Rothstein.

– Dessa fyra åtgärder ger starka signaler från staten till medborgarna om opartiskhet. Staten är till för alla, inte för ministrarna, inte för några etnisk grupp, inte för dem som kan ta för sig.

I Sverige, liksom i andra delar av nordvästra Europa, började denna omvandling i mitten av 1800-talet. Vi fick folkskola, skattereformer, ökad meritokrati och en rationaliserad förvaltning – och vi fick efter hand allt fler rättigheter för kvinnor. Allt detta skedde ett par decennier innan vi fick allmän rösträtt. Men i många länder införs nu för tiden demokrati innan det finns kvalitet i samhällsstyret. Det leder till stater som är demokratier på pappret – men som fungerar dåligt.

Är du optimist eller pessimist?

– En försiktig optimist är jag nog, och det finns tre skäl till att vara optimist. För det första: Detta har inget med kultur att göra. Länder kan förändras. Både till det bättre och till det sämre, kanske man ska påpeka. För det andra har kunskapen inom detta område växt så snabbt. Detta är som sagt ett tämligen nytt forskningsområde. Vi har lärt oss massor på bara tio år, och intresset växer. För det tredje har FN tagit ett beslut mot korruption för några år sedan. Big deal, säger du kanske. Men kom ihåg att det tog några decennier innan FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 började diskuteras. Så saker tar tid. Men det går åt rätt håll.

– Ett land som Sverige har hög kvalitet på såväl demokrati och qog enligt de index som forskarna sätter ihop utifrån en mängd globala data, medan ett land som Somalia varken har demokrati eller qog, berättar Nicholas Charron.

– Däremot finns det länder som inte är lika entydiga: Singapore är ingen demokrati, men har bra qog-värden, det vill säga liten korruption och fungerande institutioner. På omvänt sätt är länder som Jamaica och Sydafrika bra demokratier enligt alla mått som finns, men de har dåliga qog-värden, det vill säga svåra problem med korruption, diskriminering och kriminalitet som är följden av detta.

Forskningen om qog bedrivs genom analyser av enorma datainsamlingar av exempelvis korruption i Transparency international och Världsbankens årliga dataserier och liknande som forskarna vid Göteborgs universitet sedan gör index av. Många sifferserier går tillbaka till 1990-talet då man började samla data i stor omfattning. Det betyder att forskarna nu börjar få längre tidsserier att analysera.

Nicholas Charron har särskilt studerat spridningen av korruption i Europa. Danmark och Sverige ligger bra till, med sin låga korruption, medan Balkanländer som Rumänien och Bulgarien befinner sig i botten.

– I Europa är spännvidden lika stor som den mellan Nya Zeeland och Panama när det gäller korruptionsvärden, säger han. Och vi forskare älskar variation – för det hjälper oss att förstå världen.

Problemet är, enligt Nicholas Charron, att enbart nationella data om korruption missar en massa variation. Men EU:s statistikenhet, Eurostat, publicerar varje år även regionala uppgifter över till exempel BNP per capita eller arbetslöshet – och betraktar man dessa regionala skillnader så visar det sig att skillnaderna inom länderna ofta kan vara lika stora som mellan länderna. Och, som sagt, forskarna älskar variation. Utifrån detta har de konstruerat en qog-databas över Europa på regional nivå för åren 2010 och 2013. Den bygger på intervjuer med 85 000 respondenter i 206 regioner i 24 europeiska länder. Dessa fick svara på 34 frågor som främst riktade in sig på korruption, myndigheternas opartiskhet och kvalitet. Genom att intervjua ett stort antal medborgare får man det bästa måttet på qog, eftersom det är medborgarna som bäst kan värdera kvaliteten på samhällsstyrningen (se karta ovan).

– Vi mäter qog på tre områden: hälsovården, utbildningen och brottsbekämpningen, berättar Nicholas Charron. Dessa tre är i regel administrerade på regional nivå och kan ge den åtråvärda variationen.

Forskarna frågade till exempel om erfarenheter av korruption inom skolan eller sjukvården – och det visade sig att korruptionen är vanligast i sydöstra Europa och inom sjukvården.

Intervjuerna visade också att länder med mycket korruption hade mer regional variation av korruptionen. Länder med hög qog är däremot mer homogena i sina höga qog-värden. Forskarna kunde konstatera att politiska institutioner, som federalism eller graden av decentralisering, inte kunde förklara variationerna i utfallet.

Ett land som Italien uppvisar stora variationer mellan norr och söder i de flesta hänseenden, så även i qog. De norra regionerna hamnar nära tyska eller österrikiska nivåer, medan de södra snarare har serbiska eller rumänska nivåer.

– Qog handlar helt enkelt om att staten ska behandla alla lika, säger Nicholas Charron.

Ska det verkligen vara så svårt, kan man undra?

– Ja, för historiskt sett så har det varit annorlunda. Det normala i stora delar av världen, och under vår historia, har varit motsatsen. Det är vi i nordvästra Europa som är undantaget – det kan vara värt att tänka på.

Nicholas Charron är ändå optimistisk i detta sammanhang.

– Vi förstår mer och mer av vad som ger kvalitet i samhällsstyret. Vi får mer och mer data, så på sikt kommer vi att veta ännu mer.