EU menar allvar med sin kamp mot krig

Det rapporteras att minst 100 000 människor har dödats i Syrien sedan protesterna mot regimen inleddes i mars 2011, och i nuläget finns det inte mycket som tyder på att våldet är på väg att sluta. Krönikörer och debattörer som förfasas över utvecklingen har börjat nämna Syrien i samma andetag som Darfur, Rwanda och det forna Jugoslavien. Varför gör omvärlden ingenting?

En närmare granskning av hur det internationella systemet har hanterat folkmord och inbördeskrig med många civila dödsoffer visar dock att världen inte är så passiv som debatten kan ge intryck av. Bara för att man inte alltid lyckas stoppa mänskliga tragedier så innebär det inte att man inte försöker. Sedan kalla krigets slut har internationell politik faktiskt dominerats av utmaningen att finna metoder för att förhindra och stoppa våld mot civila.

Denna strävan är tydlig genom utvecklandet av ett nytt säkerhetsbegrepp (human security) och en internationell norm om att regeringar har ett ansvar för att beskydda sina medborgare, responsibility to protect. En internationell domstol i Haag med fokus på krigsförbrytelser och folkmord har också inrättats. Dessutom har rapporter om våld mot civila lett till militära interventioner, ekonomiska sanktioner, ökade försök till medling och konfliktlösning samt fredsbevarande operationer. Ett exempel är den militära insatsen som gjordes i Libyen för att stödja oppositionen mot Muammar Gaddafi 2011.

Efter kalla krigets slut sänktes toleranströskeln för våld mot civila. Det finns flera förklaringar till det. En orsak är att demokrati, och dess inbyggda respekt för människovärdet, har blivit den dominerande styrelseformen i världen. En annan är att FN:s säkerhetsråd kunde börja agera oftare, eftersom stormakterna inte lika ofta blockerade beslut genom sitt veto. En tredje orsak är att vi lever i en tid av ökande och snabbare mediebevakning av oroshärdar världen över, vilket har inspirerat lokala kampanjer som Save Darfur eller Kony 2012, som propagerat för internationell aktivism. Den fjärde förklaringen är att nya internationella aktörer profilerar sin utrikespolitik utifrån andra mål än vad nationalstater vanligtvis gör. Ett exempel på det är EU:s Köpenhamnsdeklaration från 1973, som hade ambitionen att formulera en utrikespolitik utifrån gemensamma värderingar, som respekten för mänskliga rättigheter.

Men påståendet att utrikes- och säkerhetspolitik kan dikteras av värderingar har också kritiserats. En dominerande uppfattning är att eftersom det inte finns någon överstatlig världspolis som kan bestämma över mellanstatliga relationer, så avgör självintresse och makt hur länder agerar mot varandra. EU kanske talar mer om vikten av demokrati och mänskliga rättigheter, men det är bara retorik som döljer de verkliga orsakerna bakom dess utrikespolitik.

Det är numera mer gångbart för politiker att använda ekonomiska sanktioner eller militära insatser om den uttalade anledningen är humanitär – även om det egentliga syftet är att bevaka den ekonomiska och politiska makten. Och här har det skett ett skifte i retoriken: varken Indiens intervention i Östpakistan 1971 eller Vietnams invasion av Kambodja 1979 motiverades av humanitära skäl, trots att de riktades mot regimer som dödade hundratusentals av sina medborgare. I dag är ett liknande scenario närmast otänkbart – internationella aktioner mot en sittande regering och i vissa fall även mot icke-statliga grupper motiveras nästan uteslutande av att det är nödvändigt att skydda civilbefolkningen.

Vi vet att humanitära skäl allt oftare används i debatten, men vi vet inte om dessa skäl är de verkliga anledningarna – eller om de används som retorik. För att ta reda på detta har jag analyserat EU:s användning av ekonomiska sanktioner och militära insatser under åren 1989–2008.

Mina data pekar entydigt på att våld mot civila ökar sannolikheten för att EU agerar. Och EU agerar inte bara i de mest uppmärksammade fallen med hundratals eller tusentals döda, en tydlig effekt syns redan i fall med runt 30 dödade personer på ett år.

Analysen bygger på information om brott mot mänskliga rättigheter. Data kommer dels från det så kallade CIRI-indexet, ett projekt som amerikanska forskare ligger bakom, dels från Uppsala konfliktdataprogram (UCDP). CIRI-indexet bygger på årliga rapporter om politiska fångar, försvinnanden, tortyr och avrättningar i ett land, medan UCDP har information om hur många civila som dödas av stater och/eller organiserade grupper i ett land under ett år. Trots att data i de båda källorna samlas in på olika sätt och har lite olika fokus, så visar de samma sak: EU agerar mot länder som står för de mest allvarliga kränkningarna av mänskliga rättigheter, och oftast direkt efter en uppmärksammad massaker.

Till skillnad från andra forskare som har fokuserat på EU:s strategier och möjligheter att agera, så bygger min studie på information om vad som har skett. Det betyder att jag också kan säga något om vad EU faktiskt gör. Den första delen av datainsamlingen, som handlade om sanktioner, började jag med för tio år sedan, som gästforskare vid tyska Bonn international center for conversion (BICC). Mitt intresse för EU-sanktioner sammanföll med att EU internt började etablera en strategi för sin utrikespolitik, genom till exempel den europeiska säkerhetsstrategin (2003) och ett principdokument om användandet av sanktioner (2004). Jag uppdaterade mina sanktionsdata som en del av ett samarbete med kolleger i Uppsala, där vi också samlade in information om flera andra policy-instrument som EU har använt, till exempel villkorat bistånd, medling vid konflikter, speciella representanter för regioner och fredsbevarande insatser.

Det visade sig vara relativt enkelt att hitta information om EU:s aktivitet under de senaste åren – beslutsprotokoll och implementering är ofta väldokumenterade – men det krävdes mycket grävande för att hitta fallen från tiden före Amsterdamfördraget 1997. Ett exempel på bristen av systematisk officiell dokumentation om EU:s tidiga utrikespolitik är att informationen om ”EU:s sanktionshistorik” på den officiella hemsidan består av en länk till min sammanställning 2005.

Det var också just ekonomiska sanktioner som EU först började använda mot brott mot mänskliga rättigheter. Bland de mest uppmärksammade fallen var massakern på Himmelska fridens torg i Kina 1989, Iraks invasion av Kuwait 1990 och i samband med Jugoslaviens sammanbrott 1991. I takt med att EU etablerade ett tydligare militärt samarbete inom och utanför NATO har de ekonomiska påtryckningsmedlen allt oftare ersatts av eller kompletterats med fredsoperationer eller militärt stöd till en part i en konflikt. Även dessa insatser finns i många olika delar av världen, till exempel Kosovo i Europa, Tchad och Sierra Leone i Afrika samt Georgien, Afghanistan och Indonesien i Asien.

Trots att EU agerar när civila utsätts för våld i alla delar av världen, framför allt när det leder till många döda, så finns det en viss geografisk skillnad. Skillnaden framgår när det gäller hur mycket våld mot civila som måste förekomma innan EU agerar. I Europa och Afrika är EU mest villigt att agera vid humanitära kriser. Därefter följer Mellanöstern, det så kallade near abroad (Nordafrika och Centralasien) och Asien, medan EU är minst aktivt i Amerika.

En möjlig förklaring till EU:s påpasslighet när det gäller att agera i Afrika är den långa historiken av gemensam policy gentemot länderna på den kontinenten. Redan Romfördraget 1957 innehöll paragrafer om hur före detta afrikanska kolonier kunde få tillgång till det europeiska frihandelsområdet, och samordning av bistånd inleddes redan på 1960-talet. Intressant nog så var det också genom biståndspolitiken som EU började fokusera på humanitära skäl. Sedan 1990 finns det så kallade conditionality clauses i EU:s internationella avtal, som gör det möjligt att frysa eller dra tillbaka utlovat bistånd vid brott mot mänskliga rättigheter.

En möjlig invändning mot mina resultat skulle kunna vara att det är svårt att veta att det verkligen är just EU:s vilja som leder till sanktioner och militära insatser, då dessa många gånger utförs tillsammans med NATO och USA. Om man läser EU:s olika strategidokument för utrikespolitik så är det tydligt att EU helst vill att ansvaret för att hantera situationer där civila drabbas ska ligga hos FN. Är det möjligt att EU gärna framhåller sina humanitära principer, men i praktiken enbart följer andra länders utspel?

I min analys finner jag att även om man plockar bort de situationer som har uppmärksammats av FN eller USA så agerar EU framför allt just när våld mot civila förekommer. Vad som är intressant med detta är att om man väljer att i stället studera FN eller USA, så finner man liknande samband. Det innebär att min studie kompletterar annan forskning som visar att våld mot civila uppmärksammas av omvärlden på många olika sätt. Det kan leda till sanktioner, försök till medling och till fredsbevarande operationer.

EU:s agerande, med sanktioner eller interventioner, handlar inte om att man följer sina allierade – EU ingriper på grund av att civila dödas. Det finns flera exempel där EU har varit den första aktören att reagera, och där USA eller FN senare följt efter. Det gäller till exempel sanktioner mot Kina 1989, Irak 1990 (två dagar före FN), Jugoslavien 1991 (två månader före FN), Zimbabwe 2002 och Uzbekistan 2005.

På vilket sätt påverkar den här forskningen möjligheterna att undvika brott mot mänskliga rättigheter i framtiden? Den påminner oss om att även om insatser för att skydda civilbefolkningen i länder som Libyen och Syrien inte alltid lyckas, så ska man inte utgå från att detta är en följd av ointresse eller ovilja från omvärlden att göra något. Det är mer konstruktivt att titta närmare på vilka åtgärder som används, utvärdera dessa och förhoppningsvis finna framtida lösningar som är mer framgångsrika.

Joakim Kreutz om att granska EU

1 | EU fick fredspriset 2012. Kan din forskning säga om EU var en värdig vinnare?

– Trots kritiken tycker jag att EU är en värdig vinnare. Organisationen bidrog till fredliga relationer mellan länderna i Västeuropa efter andra världskriget, och EU påverkade utvecklingen i Östeuropa positivt efter murens fall. Min forskning visar att EU under lång tid har betonat vikten av mänskliga rättigheter i sin utrikespolitik.

2 | Hur kan EU förbättra sitt fredsarbete?

– Genom att medla i inbördeskrig, eller bidra till fredsbevarande operationer som bygger upp ett land efter en konflikt, snarare än att agera under pågående konflikt. Jag tror att EU har större möjligheter att bidra positivt under en återuppbyggnadsfas än i situationer som till exempel Afghanistan.