Demokrati för miljarder

Lördag kl. 05.10: På väg från Ujjain i en liten bil som inte alls har plats för mina skandinaviska ben. Det skumpar, dammar och man ser inte så mycket av vägen. Men snart kommer gryningen, och då blir det lättare att köra slalom mellan kossorna som latar sig på vägen.

Vi lämnar staden bakom oss där jag och mina indiska kolleger dragit i gång en enkätundersökning vars syfte är att utröna under vilka omständigheter en decentraliseringsreform kan lyckas – och när den kan sägas vara dömd att misslyckas. I synnerhet studerar vi om decentralisering kan bidra till att minska korruptionen inom skola och sjukvård.

Två av de största utmaningarna som Indien står inför är att öka läskunnigheten som i dag bara ligger på omkring 50 procent och att förbättra sjukvården så att medellivslängden ökar från dagens 60 år. Madhya Pradesh är särskilt intressant. Det är en av Indiens fattigaste delstater, men detta är på väg att ändras. Här har reformerna drivits av delstatens regeringschef Digvijay Singh.

Vi är på väg till staden Rewa i andra änden av Madhya Pradesh, där jag har erbjudits att följa med regeringschefen Digvijay Singh på hans årliga rundresa till delstatens mest otillgängliga byar. Han bildar sig då en egen uppfattning om hur utvecklingsreformerna har slagit igenom där de behövs mest. Och så passar han självfallet på att göra reklam för sitt politiska parti.

Det är fascinerande att följa med högt uppsatta politiker i Indien – de är ofta mycket vältaliga, och deras närvaro skapar alltid ett enormt intresse bland medborgarna. Digvijay Singh är särskilt intressant eftersom hans person rymmer en rad paradoxer som man möter nästan bara i Indien. Förutom att han är en karismatisk delstatsledare för kongresspartiet kommer han från en av de lokalt mäktiga kungliga familjerna i delstaten och står således för ett konservativt, feodalt arv.

Å andra sidan är han i sin praktiska politik modernare och mer utvecklingsinriktad än de flesta av hans kolleger i Indien. Det är tack vare hans politik, bland annat decentraliseringsreformer, som läskunnigheten har ökat med hela 20 procentenheter de senaste tio åren. Singh har dessutom genomfört en liknande reform inom hälsosektorn.

Dessutom utgör Digvijay Singh en motvikt till det hindunationalistiska partiet BJP. Madhya Pradesh är en del av ”hindibältet” och liknar i kulturellt och socioekonomiskt avseende de delstater där BJP är starkt. Därför har Singh uppnått något av hjältestatus.

Den årliga resan till landsbygden genomförs av tradition med helikopter. Väl uppe i luften gör kastvindar, luftgropar och värmen i det trånga sittutrymmet att tankarna obönhörligen går till vad man åt till frukost. Medan vi flyger över det sönderbrända landskapet tittar Singh på kartan och bestämmer vilka byar som ska besökas. Han erbjuder mig att välja ut ett av resmålen. Under dagen ska vi besöka fem sex byar, en rundresa som med bil säkert skulle ta en vecka i anspråk.

Resan har vissa liketer med forskningsmetoden i projektet. Undersökningen görs nämligen på flera nivåer. Vi djupintervjuar centrala beslutsfattare och politiker. På bynivå får ett representativt urval av befolkningen svara på ett intervjuformulär med över drygt hundra frågor. Resultaten kan därför ge en både bred och djup bild av hur den politiska eliten och de politiska rörelserna samspelar med byarnas sociala, religiösa och ekonomiska vardag.

När jag, Digvijay Singh och hans sekreterare R. Gopalakrishnan samtalar i helikoptern befinner vi oss högt ovanför medborgarna. Vi är i onåbara uppe i skyn, och så är det för merparten av medborgarna – de flesta får aldrig tillfälle att diskutera direkt med sina folkvalda politiker. Men indiska politiker är ändå bra på att visa upp sig och möta sina väljare – problemet är bara att landet är så stort och så folkrikt. År 1998 hade Madhya Pradesh en befolkning på runt 70 miljoner, varav drygt 75 procent bodde på landsbygden.

När vi landat sprids nyheten snabbt att ”Chief Minister” är på besök. Byledarna ställer i ordning ett podium och snart är alla i byn här och lyssnar. Entusiasmen är överväldigande på varenda plats vi besöker. Den långe, blekhyade och blonde forskaren från Sverige bidrar ofrivilligt till underhållningsvärdet.

Men mötena är inga jippon eller bara propagandanummer. De är genuina. Större delen av tiden ägnar Digvijay Singh åt att lyssna på vad lokala ledare, lärare och vanliga medborgare har att säga. Många ställer krav. Det handlar om jordägartvister som ingen lyckats lösa, om bidrag till skolor, bidrag till handikappade ungdomar, klagomål på byråden, och så vidare. Gopalakrishnan antecknar allt. Därefter håller Singh ett tal som handlar om vilka åtgärder som kan förväntas och hur han vill att framtiden ska se ut. Åhörarna lyssnar intresserat trots att värmen vid lunchtid klättrat upp till 45 grader. Några hinner ställa ytterligare ett par frågor. Singh byter ett par ord med byledarna och kongresspartiets lokala representant i de fall det finns någon. Därefter bär det av igen.

Många av lärdomarna från resan bekräftas av våra iakttagelser från andra delar av Madhya Pradesh. I byarna, som mestadels befolkas av lågkastiga och stamfolk, finns ofta ingen elektricitet och alltför få brunnar. På det lilla torget i en av byarna står metallskelettet kvar av en gammal solpanel. Hit kom någon för fem år sedan, berättar en byledare, och installerade entusiastiskt panelen som utan kostnad skulle leverera el för enklare ändamål. Den höll i ett par dagar. Ingen kunde erbjuda underhåll, och den trasiga solpanelen med sladdar som fladdrar i vinden står nu som en symbol för övertron på teknologiska lösningar.

Här lever nästan samtliga byinvånare på jordbruk, och ägarstrukturen är fortfarande feodal. Vägar, skolor och annan infrastruktur är enormt underutvecklade. Man kan lätt få känslan att framsteg är omöjliga. Vår undersökning talar dock ett annat språk. Den visar att decentraliseringsreformerna leder till positiv förändring – i alla fall i vissa delar av landet. Dessutom visar studien att människors kasttillhörighet har olika stor betydelse i politiken i olika delar av landet.

I nästan alla demokratier i världen diskuteras i dag problem som har att göra med det som kallas demokratiskt underskott. I Europa anser många medborgare att EU-politiken är alltför elitstyrd och sker ovanför medborgarnas huvuden. Indien är inget undantag. Här finns en tradition av hård centralstyrning sedan Indira Gandhis dagar. Under delstatsnivån har de lokala demokratiska institutionerna varit svaga ända sedan självständigheten. Dessutom har medborgare allt oftare uttryckt missnöje med korruption bland politiker och förvaltningstjänstemän.

I de områden som undersökts i vår studie anser emellertid en tredjedel av befolkningen att medborgarnas makt på så kort tid som 5-6 år har ökat till följd av decentraliseringsreformerna. Vi jämförde attityderna från Madhya Pradesh med områden i den välutvecklade delstaten Kerala i södra Indien. Där ligger läskunnighetsnivåerna kring 90 procent i flera områden och levnadsstandarden är den högsta i Indien. Ungefär lika många medborgare i Kerala som i Madhya Pradesh är nöjda med reformerna, men det skiljer en hel del vad gäller vilka som är mest nöjda.

I Madhya Pradesh är det männen, höginkomsttagare och lågkastiga som gillar reformerna mest. Att höginkomsttagare och lågkastiga samtidigt gillar en reform kan låta motsägelsefullt. Men lågkastiga kan ha en god inkomst, medan många högkastiga saknar både förmögenhet och arbete.

I Madhya Pradesh är männens makt cementerad. Även om en betydande andel kvinnor tycker att deras inflytande har ökat, är det männen som tjänat mest på förvaltningsreformerna. Så är det inte i Kerala. Där läskunnigheten är hög får faktorer som kön, inkomst och kasttillhörighet mindre roll för att avgöra vem som tjänar på decentraliseringsreformerna.

Vi har också intresserat oss för i vilken mån reformerna har lyckats minska korruptionen i den offentliga sektorn. Ett vanligt antagande bland journalister, forskare, företagsledare och även turister är att ett lands kultur spelar en avgörande roll för graden av korruption. Korrumperade länder förmodas ha en kultur där man accepterar mutor, och medborgarna där sägs ha svårare att skilja mellan privat och offentligt.

I vår undersökning frågade vi därför vad man tycker om att mutor betalas till tjänstemän, lärare och läkare. Närmare 80 procent av alla tillfrågade protesterar kraftigt mot bruket av mutor. De skillnader vi såg kan inte förklaras av att intervjupersonerna bor i ett område där förvaltningen är eller inte är korrumperad. Den goda nyheten är att medborgare i allmänhet tar så starkt avstånd från mutor. Den dåliga nyheten är att medborgarnas attityder inte tycks få genomslag på hur förvaltningens faktiskt fungerar.

Litet annorlunda resultat fick vi i ett test av medborgarnas förmåga att skilja mellan privat och offentlig sektor. Inte förvånande visade det sig att keraliterna gör bättre ifrån sig än invånarna i Madhya Pradesh. Resultatet kan i hög grad förklara skillnaderna i attityder till mutor – medborgare med dåliga testresultat accepterar mutor i större utsträckning än de som det gick bra för i testet. Slutsatsen är att det är missvisande att peka ut kulturen i allmänna ordalag som orsak till korruption. Attityder till korruption styrs snarast av kunskapsnivån hos individer.

Däremot förhåller det sig inte så att byar med högre genomsnittlig förmåga att skilja på privat och offentligt är mindre korrupta. På bynivå är det bara en faktor som på ett betydande sätt hänger ihop med graden av korruption: graden av tillit mellan medborgarna.

Under 1990-talet fick förklaringsmodeller som fokuserar på det så kallade civila samhällets betydelse för människors tillit ett uppsving. Den amerikanske forskaren Robert Putnam har visat hur starkt civilsamhällets karaktär påverkar både hur väl demokratin fungerar och hur graden av ekonomisk tillväxt påverkas. Han fann att i geografiska områden där frivilligorganisationer är starka tenderar tillväxten att vara god och demokratin att fungera väl. Att var skolad i de arbetsformer som gäller för medlemmar i en organisation ger färdigheter som är centrala för att lyckas i det politiska livet eller i en näringsverksamhet. Dessutom bidrar medlemskap i organisationer till att tilliten mellan människor i samhället ökar. Tillit som sträcker sig över exempelvis skiljelinjen i etnicitet och klass ses ofta som nödvändigt för att lösa politiska samarbetsproblem.

I vår studie fann vi att medlemskap i en organisation hänger ihop med en positiv syn på decentraliseringsreformer – men bara i områden med hög läskunnighet som i Kerala. Dessutom fann vi oväntat att det är i områden där tilliten inom den religiösa gruppen är hög som man har minst problem med korruption. Tillit till medborgare av annan kast eller med annan religiös eller etnisk tillhörighet har däremot ingen större effekt på utfallet.

Som Putnam påpekar behövs tillit inom grupper för att samhällen ska hålla ihop. Tillit mellan grupper kan var smörjmedlet för att få samarbete till stånd. Slutsatsen vi kan dra från vår studie är dock att det är svårare än vad forskare hitills trott att säga vilket slags socialt kapital som leder till en god demokratisk utveckling.

I övrigt kan man säga att utfallet av decentraliseringsreformerna i högsta grad förklaras av den politiska elitens vilja att genomföra reformer. Lämnar de över ansvaret till tjänstemännen är risken stor att reformerna rinner ut i sanden.

Tillsammans med sömniga medresenärer väntar jag på nattåget till Bhopal. Det är drygt 30 grader varmt men känns ändå svalt. Jag hinner fundera över det indiska demokratiska projektet som nu pågått i drygt femtio år. Det finns mycket här i Indien som gör att man misströstar och undrar om inte allt bara kommer att braka samman vilken dag som helst. Under senare år har motsättningarna mellan hinduer och muslimer ökat. I delstaten Gujarat har de hinduiska extrema nationalisterna flyttat fram sina positioner och ett par tusen muslimer har dödats på ett drygt år. I Kashmir fortsätter våldet, och risken för öppet krig mellan Indien och Pakistan är ständigt närvarande. Ändå går Indien vidare och lyckats år efter år motbevisa alla profetior om demokratins undergång. Och efter en resa som den i dag tillsammans med Digvijay Singh känns det som den indiska demokratin kan överleva det mesta.

Tåget rullar in på perrongen två minuter före aviserad ankomst. Tågen här håller tiderna mycket bättre än pendeln mellan Uppsala och Stockholm. Här har vi alltså en hel del att lära, inte bara om hur man kan minska det demokratiska underskottet.

Medan jag skriver denna artikel hålls delstatsval i Madhya Pradesh och Digvijay Singh förlorar makten. Trots utvecklingsreformerna har hindunationalisterna lyckats mobilisera ett starkt motstånd bland väljarna i medelklassen. Åter börjar tron på utvecklingens möjligheter i Indien vackla. Men Singh tvivlar inte. Han förbereder just nu sin come back, och detta är ett säkert tecken på att den indiska demokratin är stark.