Med Polen i EU blir det bråk

Den 1 maj 2004 står EU inför sin största utvidgning någonsin, med tio nya länder. Av dessa är Polen med sina nära 39 miljoner medborgare klart störst. Hur väl utvidgningen kommer att fungera avgörs därför i stor utsträckning av Polen, främst när det gäller jordbruket och livsmedelsindustrin.

Många har farhågor om att det ålderdomliga polska jordbruket inte kommer att klara konkurrensen från väst, att livsmedelsindustrin ska knäckas av EU:s hygienkrav och att det blir dyrt att tillämpa den europeiska jordbrukspolitiken i Polen.

Tre miljoner utan jobb

Hur välgrundade är dessa uppfattningar? Hur ser jordbruket i Polen egentligen ut och varför? Och kommer Polen att vilja bevara eller reformera EU:s jordbrukspolitik?

Polen var det första land som började återhämta sig efter chocken som övergången till marknadsekonomi med början år 1989 innebar för länderna i Östeuropa. Mellan 1994 och 2000 växte Polens ekonomi med i genomsnitt 5,5 procent årligen, näst snabbast efter Irland inom OECD (som är en samarbetsorganisation för omkring 30 ekonomiskt välutvecklade länder). Däremot har tillväxten under de senaste tre åren varit betydligt blygsammare. Så till exempel uppgick Polens bruttonationalprodukt, BNP, korrigerad för köpkraften år 2002 till 80 000 kronor per invånare – bara drygt 40 procent av den genomsnittliga nivån inom EU.

Jordbrukets ekonomiska bidrag till den samlade produktionen i Polen är 3 procent, något över EU-genomsnittet. Men nära en femtedel av den polska arbetskraften, 19 procent, är sysselsatt inom jordbruket, en mycket hög andel även om man bara jämför med andra nykomlingar i EU. Det stora gapet mellan dessa två procentsatser visar tydligt det polska jordbrukets viktigaste problem, nämligen den synnerligen låga produktiviteten.

Detta kan delvis förklaras av att gårdarna är många och små. Medelstorleken är 7 hektar, att jämföras med Sveriges 34 hektar. Dessutom är ägorna ofta uppdelade i flera separata fält, vilket också sänker effektiviteten.

Men den förmodligen viktigaste förklaringen är att jordbruket fungerar som buffert för arbetslösheten. Eftersom det varken finns jobb eller bostäder i städerna, har bönderna stannat kvar på landsbygden. Arbetslösheten är den polska ekonomins allra största problem – förra året låg den på 17 procent, vilket betyder att nära tre miljoner polacker saknade arbete.

Omkring hälften av de två miljoner polska jordbruken producerar i huvudsak för självhushåll, det vill säga endast i mindre grad till försäljning. Penninginkomsterna blir därför låga för dessa bönder.

Det finns historiska förklaringar till Polens nuvarande jordbruksstruktur. Efter andra världskriget fick Polen avträda stora områden i öst och tilldelades i gengäld forna tyska områden i väst. Åkermarken i de nyare områdena är fortfarande i huvudsak statsägd men har utarrenderats till privata brukare. Det småskaliga jordbruket undgick kollektivisering men svältföddes på resurser och moderniserades därför mycket långsamt.

I svenska massmedier har det polska jordbruket ofta förknippats med miljöproblem och förorenad åkerjord. Nedsmutsningen berör dock endast en mycket liten del av marken. Ett viktigare problem är felaktig hantering av naturgödsel, vilket leder till kväveläckage. Annars kännetecknas det polska jordbruket tvärtom av höga miljövärden, särskilt när det gäller den biologiska mångfalden. En bra mätare på denna biologiska rikedom är den rikliga förekomsten av fåglar – omkring hundra arter varav många, som den vita storken, är utrotningshotade i övriga Europa. Jämfört med många andra länder i Europa bidrar också lägre användning av konstgödsel och bekämpningsmedel, liksom mer varierad odling och kvarvarande åkerholmar, bäckar och våtmarker till att de biologiska värdena bevaras i Polen.

Små skördar

Man odlar främst spannmål, potatis, oljeväxter samt frukt och grönsaker. Skördarna per hektar är låga, eftersom både markens bördighet och odlingens intensitet är låga. När det gäller boskapsskötsel dominerar fläskproduktionen.

En annan viktig produkt är mjölk, som till hälften kommer från små gårdar med färre än tio kor. Detta påverkar den hygieniska standarden eftersom det är dyrt för småbönder att investera i kyltankar. Anpassningen av hygien, teknik och kvalitet till EU:s regelverk har för övrigt varit svår rent generellt.

Polen importerar en hel del jordbruks- och livsmedelsprodukter, och handelsbalansen med EU är negativ – man köper mer än man lyckas sälja. Importen från Västeuropa domineras av högförädlade livsmedel snarare än av jordbruksråvaror, och samtidigt exporterar Polen en betydande mängd egna högförädlade livsmedel till länderna i forna Sovjetunionen.

Priserna på de polska jordbruksprodukterna var tidigare betydligt lägre än motsvarande priser i EU. Men prisgapet har minskat påtagligt som ett resultat av inhemsk inflation och reformer inom EU:s jordbrukspolitik.

Stöd oavsett produktion

Ursprungligen gick EU:s gemensamma jordbrukspolitik ut på att med hjälp av gränsskydd och interna marknadsregleringar hålla uppe de priser som betalades till de inhemska lantbrukarna. Sådan politik tenderar att leda till att produktionen ökar snabbare än konsumtionen, vilket också skedde. Hanteringen av överskotten blev mycket kostsam. För att hejda en skenande utgiftsökning i EU:s budget begränsades år 1984 den mjölkproduktion som kunde få stöd.

I början av 1990-talet reformerades den gemensamma jordbrukspolitiken: man sänkte priserna för vissa produkter, som spannmål och nötkött, och i stället infördes direktstöd, alltså kontanta djur- och arealbidrag som skulle motsvara det genomsnittliga intäktsbortfallet för lantbrukarna.

En senare reform, Agenda 2000, fortsatte i samma anda. Priserna sänktes ytterligare och direktstöden ökade. Den gemensamma jordbrukspolitiken organiserades samtidigt om till att bestå av två ”pelare”. Den första omfattar åtgärder som styr marknaden, och dessa finansieras till fullo av EU. I den andra pelaren, kallad landsbygdsförordningen, ingår miljöstöd samt strukturåtgärder. Dessa åtgärder finansieras i regel bara till hälften av EU.

I samband med en halvtidsöversyn av effekterna av Agenda 2000-reformen fattades EU:s senaste reformbeslut. Den nya reformen, som börjar gälla år 2005, innebär i vissa avseenden mycket radikala förändringar av politiken. De tre viktigaste inslagen i beslutet är ett nytt frikopplat gårdsstöd, ”modulering” av stödet inom första pelaren samt införande av så kallade tvärvillkor.

Det frikopplade gårdsstödet omvandlar djur- och arealbidragen till ett enda gårdsstöd av samma omfattning som tidigare och betalas oavsett om man producerar eller inte. Modulering innebär att stödet inom första pelaren sänks med 5 procent och de frigjorda medlen överförs till andra pelaren.

Tvärvillkoren är de förutsättningar som producenterna måste uppfylla för att erhålla stödet. Dock är de enda prestationer som krävs att marken inte växer igen samt att jordbrukaren följer rådande lagar på ett antal områden, exempelvis när det gäller miljö- och djurskydd.

Trots reformerna har den totala stödnivån inte sjunkit nämnvärt. Jordbruksutgifterna uppgår i dag till knappt 400 miljarder kronor, vilket motsvarar hela 46 procent av EU:s totala budget. Den gemensamma jordbrukspolitiken har reformerats mycket ojämnt. Vissa sektorer, till exempel sockerproduktionen, har än så länge påverkats mycket litet eller inte alls. För andra har man gått över från att betala för vad bonden producerar till betalning i förhållande till vad bonden producerade förr i tiden (det frikopplade gårdsstödet baseras på tidigare bidrag, vilka i sin tur baserades på tidigare produktion).

Varför görs en så radikal och på ytan outgrundlig reform? Förklaringen är helt enkelt att stöd som inte direkt påverkar produktionen tillåts av Världshandelsorganisationen, WTO. Förändringen är alltså ett försök från EU att klara sig undan krav på neddragning av stöd till jordbruket i de nu pågående WTO-förhandlingarna.

Stödet fasas in

Jordbruksfrågorna hörde till de besvärligare i förhandlingarna om EU-medlemskap för de tio nya länderna. De allra svåraste punkterna var rätten till djur- och arealbidrag, tilldelningen av produktionskvoter, gemensam lagstiftning på livsmedelsområdet, stöd till jordbruken för självhushåll och rätten till markköp för utlänningar. Polen var det land som hårdast drev rätten till fulla bidrag.

EU-kommissionen hävdade att bidrag inte behövs, eftersom jordbrukspriserna efter anslutningen kommer att stiga och att de nuvarande bidragen bara är kompensation för sänkta priser. I och med att prisgapet till EU har minskat med tiden och bidragen har permanentats håller dock inte denna argumentation.

I själva verket var det främsta skälet till EU:s motstånd brist på medel i budgeten och de nuvarande medlemmarnas ovilja att betala mer. Det skulle kosta ungefär 65 miljarder kronor att erbjuda samtliga länder i Östeuropa fulla bidrag.

Lösningen på bidragskonflikten mellan EU och kandidatländerna blev en infasning av stödet: 25 procent av den nu gällande EU-nivån år 2004, 30 procent år 2005 och 35 procent år 2006. Därefter ökas stödet i större steg så att man år 2013 uppnår den då gällande EU-nivån. Länderna får dock under tiden göra tilläggsbetalningar ur sina nationella budgetar. Polen har dessutom möjlighet att använda medel avsedda för utveckling av landsbygden. Stöden betalas som ett enhetligt bidrag per hektar.

Mjölkkvoterna – en stötesten

Mjölkkvoterna var en annan stötesten i förhandlingarna. Polen hävdade att landet skulle låsas på för låg nivå om de aktuella siffrorna för mjölkproduktion användes, som EU-kommissionen föreslog, eftersom produktionen var en följd av de rådande låga priserna. Utfallet blev dock produktionskvoter betydligt under de nivåer som Polen hade begärt.

EU krävde att hela dess regelverk skulle tillämpas omedelbart. Men att införa livsmedelslagstiftningen hade blivit alltför kostsamt för Polen, som begärde och fick övergångsvillkor på ett antal punkter. Exempelvis får mejerier godkända av EU under en övergångstid hantera mjölk som inte uppfyller EU-kraven. Men produkterna ska märkas speciellt och får inte säljas i andra EU-länder. Motsvarande regler gäller de kött- och fiskeföretag samt mejerier som har fått tillfälliga dispenser från vissa veterinära föreskrifter.

De många polska jordbruk som producerar mest för självhushåll riskerade att missgynnas av reglerna. Polen har därför förhandlat fram ett övergångsstöd för att hjälpa sådana jordbruk att bli marknadsorienterade. Det ska också betonas att stöden för utveckling av landsbygden blir mer generösa i Polen än i de nuvarande medlemsländerna. Upp till 80 procent av sådana medel kommer att betalas ut från EU:s budget jämfört med högst 50 procent i vanliga fall.

Polackerna var rädda att utländska spekulanter skulle köpa åkerjord till underpris, eftersom det råder stora skillnader i markpriser mellan Polen och de nuvarande medlemsländerna. Men det faktum att åkerjorden är dyr utomlands betyder inte automatiskt att de billiga polska åkrarna är prisvärda. Polen begärde dock och fick en övergångsperiod på hela tolv år. Under den tiden gäller nationell lagstiftning som hindrar markköp.

Den polska arbetskraften behövs

En fingervisning om effekterna på Polens jordbruk av anslutningen till EU kan man få genom att studera vad som har hänt i de fattigare av EU:s nuvarande medlemmar, Grekland och Portugal, där jordbruket hade jämförbar betydelse vid anslutningen. I korthet kan sägas att dramatiska effekter uteblev.

Farhågorna om att det inhemska jordbruket skulle konkurreras ut av längre komna medlemmar i unionen är överdrivna. De minsta företagen påverkas inte nämnvärt av anslutningen. Stödnivån till det polska jordbruket kommer att öka, och betydande resurser ska satsas på omstrukturering och modernisering av jordbruket och livsmedelsindustrin. Dessutom underlättar man anpassningen för livsmedelsproducenterna genom speciella övergångsregler och med stora satsningar inom ramen för olika medlemskapsförberedande program.

Lönerna är betydligt lägre i Polen än i Sverige och övriga EU. Polens fördelar ligger därför i produktion som är arbetsintensiv. Den höga arbetslösheten samt den undersysselsättning som råder i jordbruket innebär att det finns en betydande arbetspotential som kan utnyttjas efter EU-inträdet. Polens unga arbetskraft bör vara en tillgång i det åldrande Europa.

För jordbrukets del betyder det att Polen är konkurrenskraftigt främst när det gäller frukt och grönsaker. Polens frukt- och bärindustri har under 1990-talet moderniserats bland annat med hjälp av utländskt kapital. Redan nu exporteras hälften av fruktskörden, och länderna i EU är de största mottagarna. Med borttagna handelshinder kommer denna export att öka.

Också livsmedelsindustrin är främst konkurrenskraftig när det gäller produkter som kräver manuellt arbete. Det är mycket sannolikt att polska korvspecialiteter samt rökta fläskprodukter kommer att finna marknader i EU-länderna.

Internationella miljöorganisationer befarar att miljövärden kommer att ödeläggas efter anslutningen. Efter reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har dock den risken minskat. Med lägre priser och stöd som inte ökar med produktionsvolymen blir incitamenten lägre att bruka den befintliga marken intensivare. Inte heller att bryta ny mark genom exempelvis utdikning av våtmarker uppmuntras av bidragssystemet.

Man har också befarat att maten blir dyrare för Polens fattiga. Prisgapet gentemot EU vad avser de priser som bönderna får ut har mycket riktigt minskat. Förhoppningsvis kan dock den europeiska integrationen och den därav ökade konkurrensen leda till sänkta prispåslag i detaljistledet i Polen.

Effekterna på det svenska jordbruket av att Polen inträder i EU blir knappast dramatiska. När det gäller produkter där Polen har goda exportmöjligheter, som frukt och grönsaker, importerar Sverige redan en mycket stor del av den inhemska konsumtionen. För Sveriges del betyder Polens inträde billigare och kanske mer omfattande import av frukt och grönsaker.

Åter till nationell politik

Till skillnad från många andra områden där EU-parlamentet har ett visst inflytande bestäms jordbrukspolitiken uteslutande av ministerrådet. Men eftersom jordbruket gör så stora anspråk på pengar, har de avgörande besluten ofta fattats på regeringschefsnivå. Formellt krävs det kvalificerad majoritet, i praktiken har stora beslut tenderat att vara nära nog enhälliga. Enligt Nicefördraget får Polen 8,4 procent av rösterna i ministerrådet jämfört med Sveriges 3,1 procent. På så sätt skulle Polen få ett ansenligt inflytande på EU:s politik och beslut. Andra medlemmar har dock ifrågasatt tilldelningen av röster till Polen (och Spanien) i de nu pågående förhandlingarna om EU:s nya grundlag.

Innebär Polens inträde i unionen att fortsatta reformer försvåras? Utfallet av förhandlingarna när det gäller kvoter och direktstöd skapade ett polskt missnöje. Det är troligt att Polen accepterade anslutningsavtalet därför att medlemskapet annars skulle omintetgöras eller bli väsentligt försenat.

Landet har nu två strategier att välja mellan: antingen att opponera sig mot fortsatta reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och försöka att få bättre utbyte eller att stödja reformsträvanden. Vissa bedömare har hävdat att en jordbruksprotektionistisk fransk-polsk axel kan komma att bildas. Bönderna i Polen är dock inte lika välorganiserade som bönderna i väst. I den stora striden om EU-budgeten 2007-13, som just har börjat, kommer utgifterna till jordbruket att ifrågasättas. Därför är det osäkert om Polen kan lyckas få bättre villkor på jordbrukssidan, även om landet säkerligen kommer att försöka. Då kanske man i stället väljer att verka för reformer som innebär minskat jordbruksstöd, eftersom det innebär att även Polen slipper bidra till höga utbetalningar till rika bönder annorstädes.

Tvärtemot vad många väntade sig har EU:s gemensamma jordbrukspolitik hittills överlevt utvidgningen. Men konflikter och problem har skjutits på framtiden och kommer att dyka upp på nytt. En trolig effekt av utvidgningen blir tendensen att gå tillbaka till nationell jordbrukspolitik. Med all sannolikhet kommer sådana strävanden att förstärkas och leda till än mer olika jordbrukspolitik i olika delar av unionen.