Miljonprogrammet blev en vara för riskkapitalister

Skärholmen i södra Stockholm invigdes den 8 september 1968. Dagen efter publicerades en artikel med rubriken ”Riv Skärholmen!” i Dagens Nyheter. Om det går att hitta en speciell händelse då narrativet om den socialdemokratiska välfärdsstatens misslyckade bostadspolitik och byggande skapades, så är det kanske denna artikel av Lars-Olof Franzén. Artikeln är kort, men ett bra exempel på hur en kollektiv besvikelse skapas genom att måla upp miljonprogrammet som ett gigantiskt misslyckande.

I en storslagen scen som öppnar texten beskrivs hur bebyggelsen på håll inger förhoppningar om något nytt: ”den terrasserade höghusbebyggelsen i Skärholmen slå(r) fram direkt ur grönskan med en hisnande vithet, som om landskap och stads­arkitektur äntligen stödde varandra”. I meningen efter tas allt ifrån läsarna och Skärholmens skyline visar sig vara ”en kuliss kring ett förortscentrum som är ett av de mest människoför­aktande som hittills har byggts”. Skärholmens torg beskrivs som en frigid stenmiljö där individer och grupper bara är utlämnade åt en arm tomhet. I ett hörn ”av en sådan här äcklig piazza” förlägger Franzén scenen om den lilla människan kontra den starka staten. En ”blyg ung man” läser upp ett manifest och ställer frågan ”var finns här en plats för människan?”. Likt en Messias samlar han folk omkring sig och slutligen möter alla upp i rungande applåder och insikten infinner sig att ”vad de invigde var sjuttiotalets slum”. I denna dystopiska miljö fanns det inget att göra. Det enda man kunde använda Skärholmens centrum till var att ”rulla engångsglas så att det låter riktigt jävligt mellan väggarna. Riv det!”

Artikeln inledde en intensiv debatt i svenska medier, där samtida arkitektur och samhällsbyggnad utmålades som det stora misslyckandet och fick symbolisera en djup kris i den svenska välfärdsstaten. Under de tre sista månaderna av 1968 publicerades närmare 30 artiklar som förde samman den socialdemokratiska politiken med betongen i miljonprogrammen. Därmed grundlades bilden av en maktfullkomlig byråkratisk ”betong­sosse”. Dessa dystopiska bilder av ett samhälle med totalitär arkitektur kan ses som ett tidigt exempel på hur kritiken av samhällsbyggandet sammanföll med kritiken av den social-demokratiska välfärdsstaten.

Men hur kan vi förstå framväxandet av denna misslyckandets trop? För att få en bredare förståelse av utvecklingen måste vi titta bakom de realiserade byggnaderna och miljöerna och rikta blicken mot processerna som ledde fram till miljonprogrammet. Den socialdemokratiska välfärdsstatspolitiken var naturligtvis viktig för miljonprogrammets utformning, men det fanns också andra krafter som drev på den slutliga gestaltningen av storskaliga bostadsområden under sent 1960-tal. Starka lobby- och professionsbundna organisationer fick avgörande inflytande över planeringsprocessen. Aktörer som talade för att utvidga konsumtion, trafik och standardiseringen av byggandet hade därför stor påverkan på den slutliga utformningen.

När Årsta centrum i Stockholm planerades under 1940-talet och byggdes i början av 1950-talet kallades det för en ”dockhusdemokrati” i Dagens Nyheter. Det sågs som ett misslyckande både ekonomiskt och socialt, då offentliga institu­tioner som bibliotek, teater och bio tog alltför stor plats medan shopping hade trängts tillbaka. Men planerings­ideologin hade vänt redan när Vällingby centrum invigdes 1954. Stockholms köpmannaförbund var då med i planeringen, med resultatet att shoppingytorna blev sju gånger större än i Årsta. Detta skifte fick ännu större genomslag i planeringen av Skärholmen med ytterligare en tredubblering av shoppingen.

Den första planen för Skärholmen skickades ut på remiss av Stockholms stadsbyggnadskontor i början av 1960-talet. Stockholms köpmannaförbund, med moderaten Gösta Bohman som ombud, påpekade förbundets centrala roll för planeringen av Vällingby och avfärdade den presenterade planen som baserad på ”gamla principer”. Köpmanna­förbundet lutade sig mot visioner om en framtid där bilismen resulterat i att små självständiga butiker hade försvunnit. Trots att de i samma svar konstaterade att ett stort köpcentrum inte tillfredsställde invånarnas behov, så byggde förbundets argument på att detta var en oundviklig framtid.

Även den ursprungliga planens förslag att blanda olika typer av bostäder, som trädgårdsstaden med en tätare bebyggelse, sågs som förlegat eftersom framtidens bilsamhälle skulle leda till att olika hustyper delades upp i olika områden: flerfamiljshus för sig och villor för sig. Precis som många andra reformer har legitimerats av idén om utveckling och ekonomisk tillväxt som något naturstyrt, som vi människor inte kan påverka, så legitimerades det storskaliga stadsbyggandet. Ett liknande svar på remissen kom från Stockholms handel­skammare, som dessutom lade till att kollektivtrafiken behövde minskas just eftersom bilismen ökade. Generalplanen för Skärholmen genomgick således en mängd revisioner fram till den slutliga versionen 1963. Viktig för slutresultatet blev dessutom en rapport från Handelshögskolan, där författarna utgick från att i princip alla skulle ha tillgång till en egen bil, vilket dramatiskt ökade behovet av parkeringsplatser.

Det fanns också andra påtryckningsgrupper, som Svenska vägföreningen, billobbyn med Volvo i spetsen och inte minst byggindustrin. Byggindustrin hade initierat den så kallade byggkrångeldebatten i slutet av 1950-talet och drev igenom ändringar av bygglovslagen, som innebar att en byggnadstyp eller byggnadsdetalj kunde bli nationellt godkänd – alltså att bygglovet inte var platsspecifikt utan gällde i hela Sverige. Därmed slapp industrin att ta lokala och platsspecifika hänsyn, vilket banade väg för det enhetliga och storskaliga byggande som präglade stora delar av miljonprogrammet.

För att sammanfatta kraven som affärsmännen, bilsektorn och byggföretagarna ställde på Skärholmen: ett enda centrum placerat intill motorvägen; minskat antal små affärer; villor separerade från flerfamiljshus; ökat avstånd mellan tunnelbanestationerna; ökat antal parkeringsplatser. Kraven byggde på matematiska modeller, medan sociala hänsyn lyste med sin frånvaro. De teknokratiska metoderna som ofta fått karaktärisera det inhumana statliga storskaliga byggandet hade i själva verket en stor del av sitt ursprung i det fria företagandet.

Att staten och kapitalet ofta sitter i samma båt är välkänt, men vilken betydelse detta har haft för utformningen av våra bostäder är inte lika bekant. När man i dag vänder tillbaka till den debatt som rasade efter Skärholmens invigning är det tydligt att arkitekter, stadsplanerare och politiker fick ta den stora smällen, medan de aktörer som agerat genom påtryckning och varit mer osynliga i beslutsprocessen ofta gick under radarn. Föreställningen att staten stod för ett storskaligt stadsbyggande medan den fria företagsam­heten förespråkade småskalighet, variationsrikedom och decentralisering är en myt som fortfarande frodas i kritiken av statliga regler och byggnormer.

Den socialdemokratiska styrningen hade alltså på många sätt misslyckats när det gällde bostadsbyggandet, men kanske inte främst på grund av för stor statlig styrning utan snarare för svag. Idén om bostaden som en mänsklig rättighet som inte skulle styras av marknadens logik hade uppenbart brustit och den slutliga gestaltningen var i händerna på kapitalstarka aktörers narrativ om den ”oundvikliga” bilburna framtiden.

Den kritik som fick vingar med artikeln ”Riv Skärholmen!” följdes upp i berättelser om andra miljonprogram, som Rapport Tensta från 1970 skriven av tre journalister på Expressen, bland annat Olle Bengtzon som kontinuerligt kom med kritiska reportage om den samtida bostadspolitiken. Rapport Tensta och andra reportage skildrade de nya bostadsområdena som permanent ofärdiga och snabbt nedslitna. Journalisterna använde ofta bilder från byggplatsen med lekande barn på leriga vägar med byggnadskonstruktioner i bakgrunden och utan vegetation, vilket ledde tankarna till bilder från slumområden. Kritiken av miljon­programmet skrevs parallellt med att områdena byggdes, och misslyckandet blev alltså ett narrativ som redan från starten kom att rama in förståelsen av miljonprogramsområdena som skilda från övriga lyckade, eller i varje fall mindre misslyckade, områden i storstädernas förorter.

Uppfattningen om miljonprogrammet som enklaver i samhället som skilde ut sig både socialt och bebyggelsemässigt har levt kvar. Forskare har beskrivit hur mediebilden av miljonprogrammen stigmatiserat förorterna: Först pekades de ut som permanent ofärdiga, senare som smutsiga och nedskräpade och därefter som belastade med brottslighet och kriminalitet, för att slutligen helt präglas av immigration och immigranter. Välfärdsstatens bostadspolitik och byggande, som syftade till att forma de nya medborgare som skulle skapa efterkrigstidens framväxande samhälle, framstod mot slutet av 1900-talet i en helt annat dager. Det narrativ som då tagit form utpekade inte bara byggnaderna som misslyckade utan också invånarna.

I kritiken av det modernistiska bostadsprojektet uppfattades ibland de politiska och ekonomiska regelverken som ett hinder för samhällets (och bostadens) utveckling. Andra gånger låg fokus snarare på en ”estetisk avreglering” – att bryta vad som uppfattades som en modernistisk gestaltningsnorm – som skulle öppna för en mer varierad miljö. Som en motpol till föreställningen om det misslyckade modernistiska bostadsbyggandet skapades under 1980- och 90-talen en ny dominerande idé om den ideala bostaden som varierad och individualiserad. Detta gällde både bostadens organisation och utseende.

1985, samma år som bostadsmässan Bo85 i Upplands Väsby utanför Stockholm introducerade den avreglerade postmodernistiska bostadsarkitekturen i stor skala, fattades ett avgörande beslut av den svenska socialdemokratiska regeringen: avregleringen av den svenska kreditmarknaden. Riksbankens förslag att ta bort de sista resterna av regleringarna klubbades igenom och det så kallade utlåningstaket för banker, finansbolag och bostadsinstitut togs bort, vilket innebar att fastigheter kunde belånas till ett betydligt högre värde än tidigare. Stadshypoteket som finansierade bostäder lånade omedelbart 300 miljoner kronor. Spekulationen och upplåningshysterin hade startat – både pengar och idéer tycktes flöda.

Från mitten till slutet av 1980-talet skenade de svenska fastighetspriserna i jämförelse med övriga västvärlden, och aktiekurserna rusade i höjden. Förändringarna i Sverige följde samma utveckling som i omvärlden men var än mer dramatiska, vilket också återspeglades i den följande krisen. Under 1980-talet avreglerades i princip alla västerländska kapital- och valutamarknader i takt med företagsmarknadens internationalisering, nationalstaternas minskade inflytande och kapitalets globala rörlighet. I Sverige och till exempel USA, Storbritannien, Norge och Finland ledde avregleringarna till att konsumtionen drastiskt ökade. Även fastighetspriserna steg – ända tills bubblan sprack och utlöste en ekonomisk kris. Tidigare finansminister Kjell-Olof Feldt (S) skriver i sina memoarer att man måste förstå maktförskjutningen från nationalstaten till finansmarknaden, från statliga regleringar till privata initiativ, inte bara som ett resultat av bankernas utökade utlåningsmöjligheter, utan också som en följd av att många låntagare trodde på projekten som pengarna skulle användas till.

Den estetiska boomen, postmodernismens visuella språk, den framväxande upplevelseekonomin och arkitekturens förmåga att materialisera idéer, framtider och imaginära verkligheter var drivkrafter som samverkade med den nya avreglerade finansmarknaden, vilket bidrog till att projekt kunde förverkligas.

I september 1992 höjdes marginalräntan till 500 procent och Sveriges överhettade fastighetsmarknad kollapsade. Konkurser och nedläggningar avlöste varandra; på två år gick tusen svenska bolag i konkurs.

Under denna tid hade också den nytillträdda borgerliga regeringen hunnit rivstarta med att lägga ner Bostadsdepartementet och fördela ansvaret för bostadsfrågan mellan sju olika departement. Välfärdsstatens bostadspolitik som byggdes upp och realiserades under femtio år, från 1930-talet till 1980-talet, omstrukturerades fullständigt. Omsvängningen var ett systemskifte lika radikalt som 1930-talets. Även om norm­förändringarna var utdragna över tid så kom det tidiga 1990-talet som en ideologisk brytpunkt. Bostaden och dess arkitektur förändrades från att ha varit ett reglerat politiskt fält och en styr­metod för det offentliga till att bli en tillgång på marknaden, ett spekulationsobjekt.

De två statliga utredningarna Solidarisk bostads­­politik från 1974 och En avreglerad bostads­­marknad från 1992 kan ses som symboliska vändpunkter i synen på bostaden. Utredningen från 1974 pekade ut social segregation till följd av ekonomisk ojämlikhet som ett av de mest aktuella problemen. Bostaden skulle under­ordnas politiska intressen och hållas utanför den fria marknaden med hjälp av skattesystem och byggnads­regler. Den från 1992 såg i stället bo­staden som del av marknaden och inte längre i behov av skydd från vinstintressen. Skattesänkningar skulle kompensera avskaffandet av statliga lån och andra ekonomiska förmåner som varit knutna till ”det solidariska bostadsbyggandet”.

Under de knappt 50 åren mellan 1948 och 1991 då bostaden var ett politikområde skapades ett regel­verk av kvalitativa minimikrav på alla bostäder som uppfördes med statliga subventioner. Det har medfört att svenskt bostadsbyggande i ett internationellt perspektiv har hållit en hög kvalitet när det gäller funktion, ljus och rumsliga relationer. Detta håller i dag på att försvinna och vi närmar oss en ny bottennivå när det gäller ambitionsnivån hos de få regelverk som finns kvar för att skydda den enskilda bostadsinnehavaren. Boverkets förslag från 2023 till föreskrifter om bostäders lämplighet för sitt ändamål är närmast absurt, eftersom det inte innehåller någon faktisk vägledning. En bostad ska enligt föreskrifterna utformas efter sin storlek och behovet av avskilda rum – men vad betyder det? I boken 14 495 lägen­heter (2021) visar arkitektkontoret Secretary med all tydlighet vad avregleringarna har inneburit. Funktionskraven har sänkts drastiskt sedan 1980-talet och det finns exempel på sovrum som är så trånga att man måste utnyttja olika dörrar för att nå båda sidor av sängen, garderober utan fönster som är tänkta att nyttjas som sovrum, genomgångsrum som räknas som rum – och det som tidigare var antalet rum och kök är numera antalet rum inklusive kök. Ett rum, köket, har alltså försvunnit och blivit vad Secretary kallar en allvägg, eller en infrastruktur. Genomgående för alla regeländringar, oavsett om de är önskvärda eller inte, är möjligheten att effektivisera bostadsytan.

Under hela efterkrigstiden har byggreglerna kritiserats för att vara så dyra att de hindrar tillväxt och utveckling, men kritiken baseras ofta på anekdoter och karikatyrer av relationerna mellan regelverk, utformning och utvecklingsprocesser. I efterhand är det tydligt att kravet på avregleringar snarast innebar omregleringar. Staten är fortfarande närvarande, men nu på distans genom så kallade självregleringar, där aktörerna är ålagda att genomföra analyser och utvärderingar som tidigare utfördes centralt av myndigheter. Ansvaret har förflyttats från myndigheterna till de enskilda aktörerna.

De reformer och experiment som ägde rum i början av 1990-talet, då bostadspolitiken monterades ner, har inte höjt kvaliteten på vad som produceras, utan snarast sänkt den genomsnittliga standarden och alltså försämrat bostadsmiljön. Men man kan tala om bostadspolitikens miss­lyckande utifrån ett flertal perspektiv.

Ett sätt att synliggöra misslyckandet är att rikta ljuset mot 1990-talets politiska målsättningar för den avreglerade bostadsmarknaden. Avvecklingen av bostadspolitiken innebar att målsättningen för bostadsbyggandet blev en del av den ekonomiska politiken. Problem kring hyres- och boendekostnader för låginkomsttagare blev därmed en fördelningspolitisk fråga. I regeringens målsättning från 1992 går det att läsa att ”de boendes önskemål och behov är styrande för bostadsefterfrågan och därmed också för bostadsmarknaden”. Denna målsättning lyckades inte regeringen uppnå för befolkningen generellt, det vill säga för ”de boende” som det formulerades i målsättningen.

De boende kom under 1990-talet att betraktas som konsumenter. Detta gällde även hyresgäster, enligt SABO (numera Sveriges Allmännytta), och målet var att de skulle styra produktionen av bostäder genom att agera och göra val på den bostadsmarknad som samtidigt konstruerades och som vi i dag fortfarande lever med. Och visst blev svenska hyresgäster konsumenter – inte bara indirekt, genom att styra bostadsproduktionen via valmöjligheter, utan också i ekonomisk mening genom att köpa sina hyresrätter. Men det gällde endast en liten del av befolkningen, koncentrerad till storstädernas centrala delar. Vad hände med alla som hamnade i skuggan av den nya valfrihetens marknad, alla de som inte hade möjlighet att välja eller köpa sina bostäder? Det var inte de boendes önskemål och behov som styrde den bostadsmarknad som tog form. Sett till regeringens formulering om att både efterfrågan och marknad för bostäder skulle styras av de boendes behov måste 1990-talets avregleringar alltså ses som ett misslyckande.

Detta leder oss in till nästa perspektiv på misslyckandet, vad jag kallar misslyckandets narrativ, alltså hur en berättelse om ett misslyckande skapas och vilka följder detta får, med miljonprogrammet som exempel. Här vill jag lyfta fram två pågående processer: marknadiseringen av miljonprogramsområden – då hela områden blir objekt för framtida avkastning – och en ny politisering av bostaden. Husby utanför Stockholm är ett av flera exempel på hur bostadsområden blivit investeringsobjekt för globala företag utan vare sig koppling till eller intresse för det lokala sammanhanget. Området byggdes av Svenska Bostäder i början av 1970-talet och såldes 1996 till Wallenstam. Sedan dess har området sålts vidare till elva privata företag, de senaste dryga femton åren till internationella riskkapitalbolag som Blackstone. Urbanforskaren Ilhan Kellecioglus Rapport inifrån ”Hemblahelvetet” (2021) ger röst åt människor som bor i området och tecknar en bild av ett samtida bostadsområde sett inifrån. Samtidigt som Husbys värde uppgraderades för varje försäljning – från att husbeståndet värderades till 1,2 miljarder 2014 (ägare D’Carnegie) till 12 miljarder inom bolaget Hembla 2019 (ägare Vonovia) – försämrades villkoren för de boende och förvaltningen förföll så till den grad att de boende talar om en pågående förslumning och om ”att det standardiseras ner”.

Värdering av fastigheter har relativt lite att göra med den konkreta verkligheten, utan bestäms utifrån förväntningar om framtida värderings­ökningar, vilka i sin tur är beroende av de framställningar som används i beskrivningarna av objekten. Om ett objekt har ett lågt värde finns det en stor möjlighet att höja dess värde genom inte alltför stora åtgärder.

Bostadsmarknaden är i dag inskriven i denna logik och miljonprogrammets ”misslyckade” områden har blivit en potentiell tillgång i en internationell handel styrd av ekonomiska kalkyler som förutspår den framtida värdeökningen. Här handlar det inte om att sälja lägenheter till privatpersoner, utan om att sälja hela bostadsområden till globala företag. I stället för att styras av viljan att planera ett socialt fungerande samhälle bestäms dessa områdens framtid av visioner om ett framtida ekonomiskt värde för ägaren.

Den arkitektur som setts som ett misslyckande och en belastning för samhället (som miljonprogramsområdena) har nu blivit en tillgång på marknaden och en ”lyckad” investering för köparen, medan de boende tvingas ta smällen. Fenomenet har diskuterats av många forskare; företagsekonomen Stig Westerdahls Det självspelande pianot är en utmärkt genomgång för alla som önskar få en inblick i bostadens nya ekonomiska villkor. När bostaden blir en ekonomisk tillgång för ägaren styrs förvaltning och underhåll inte av de boendes behov, utan av kalkyler som beräknar avkastning. Genom till- och ombyggnader, restaureringar och så kallade funktionsomvandlingar – vilka ofta görs med arkitekters hjälp – höjs värdet av beståndet som sedan säljs vidare. Ägarna premierar en hög ekonomisk värde­ökning mot en låg ekonomisk investering, vilket betyder att kvaliteten oftast får stryka på foten. Det viktiga är att det skapas ett nytt narrativ som nu talar om ”hög kvalitet”, ”lyx” och en ”modern livsstil”. Verkligheten är långt ifrån allmännyttans gamla idéer om boende­inflytande och deltagande i förvaltning och beslut.

Det andra fenomenet som drivits fram till följd av idén om det misslyckade miljonprogrammet är en ny politisering av bostaden. I dag inspireras svenska politiker av den danska politiken som tvingat fram rivningar av byggnader i de områden som inte kan uppfylla statistiken för den ideala invånarsammansättningen. Men att ”bättre” byggnader – mer exklusiva och dyrare men inte nödvändigtvis av högre kvalitet – medför nya invånare med högre löner och ett större så kallat socialt kapital, betyder naturligtvis inte att de som tvingats bort slutar existera. Föreställningen att problemen ska försvinna om husen försvinner är i grunden motsägelsefull och varken den politiska eller offentliga diskussionen sätter i dag fokus på vad som händer med dem som tvingas flytta. Ytter­ligare anmärkningsvärt är att i denna nya politisering av boendemiljön omvandlas bostaden till ett verktyg för en repressiv strategi, legitimerad av ”misslyckandets narrativ”. Såväl fysiska som sociala infrastrukturer slås i spillror, vilket motarbetar ett långsiktigt hållbart byggande.

En längre version av den här texten finns i Riks­bankens Jubileumsfonds årsbox 2024: Misslyckat? Hela essäboxen kan laddas ner från rj.se

Artikel uppdaterade senast 25 september 2024. Tidigare angavs en felaktig uppgift om Blackstones tillgångar.