Efter 50 år av reformer

Skolan har höga krav att leva upp till. Den ska ge varje individ kunskaper och färdigheter för att klara sig i samhället, lägga grund för fortsatta studier och yrkesutbildning och ge spridning åt de värden som samhället ska bygga på. I korthet ska skolan befordra demokratin genom att ge alla elever lika chans till god utbildning.

Men trots de senaste femtio årens reformer, som omstöpt skolan i grunden, ser resultatet inte ut att vara i närheten av de höga ambitionerna. Det finns nämligen många som anser att skolan inte ger tillräckliga kunskaper, att den socialt sett snarare segregerar än integrerar och att den generellt inte är en positiv miljö att vistas i. Dessutom är det osäkert om dagens skolelever har en starkare demokratisk övertygelse än eleverna för femtio år sedan.

Det går däremot att hävda att skolan blivit en ungdomsomsorg där det kommunala omsorgsansvaret övertrumfar det statliga utbildningsansvaret. Hur har vår skola blivit till vad den är? Vad kan vi göra för att förbättra den?

När man i Sverige talar om ”skolreformerna” menar man i allmänhet de omfattande förändringar som genomfördes under 1950- och 60-talen. Ett enhetligt system med nioårig gemensam grundskola och däröver en gymnasieskola utan examen ersatte ett tidigare parallellskolsystem. Det bestod av folkskola som bottenskola och däröver yrkesskola, realskola eller flickskola samt över de två sistnämnda ett gymnasium med studentexamen.

Ge alla samma chans

En andra reformperiod ägde rum under 1990-talet efter att skolan blivit kommunaliserad. Den kallas sällan ”skolreform”, men var minst lika genomgripande eftersom regelverket för skolverksamheten ändrades i grunden.

I 1940- och 50-talens skolutredningar finns både en ideologisk och en praktisk dimension. Man trodde på skolan som hjälpmedel att forma ett bättre samhälle och en bättre värld. Alla skulle få chans att nå så långt som möjligt utan att ekonomisk eller social bakgrund spelade in. Tidens framstegsoptimistiska anda främjade tron på att via vetenskapen, främst pedagogik och psykologi, göra skolan till ett urverk där eleverna skulle ges en utbildning anpassad till den moderna arbetsmarknadens krav och möjligheter. Men det fanns alltför få platser i realskolan och gymnasiet, vilket man ansåg vara såväl odemokratiskt som ett samhällsekonomiskt slöseri.

Alla politiska partier var överens om att en skolreform var nödvändig. Samtidigt började den ekonomiska uppgång som skulle innebära en i det närmaste obruten tillväxt under tre årtionden. Skolan behövde omorganiseras också för att anpassas till kravet på mer arbetskraft till industrin.

Den viktigaste skolpolitiska frågan var således att ge fler med goda studieförutsättningar, oberoende av social tillhörighet, chansen att läsa vidare. De övriga skulle få en yrkesutbildning som svarade mot deras egna förutsättningar och arbetsmarknadens behov. Detta var vad som allmänt avsågs med begreppet ”en demokratisk skola”.

Ingen debattör av betydelse under 1940- och 50-talen kom på tanken att föreslå ett enhetligt kursinnehåll – lika för alla. Några extra insatser för elever med särskilda behov gjorde man inte utöver att icke-skolmogna barn kunde få vänta med skolstarten och att de som inte blev godkända kunde gå om en klass.

Därför kunde riksdagen år 1950 i politisk enighet besluta om försöksverksamhet med enhetsskola. Skolplikten förlängdes med två år, och alla skulle få en bättre medborgarutbildning.

Ge alla samma examen

Definitionen av vad som är en demokratisk och jämlik skola, och därmed av hur den svenska skolan bör vara utformad, ändrades 1961 inom socialdemokratin. Tyngdpunkten försköts från det olikartade till det enhetliga. De borgerliga partierna instämde, om än med nyansskillnader.

För att värna demokratin ansågs det nu nödvändigt att eleverna skulle arbeta i heterogena grupper där både högt och lågt studiemotiverade elever ingick. Också specialundervisningen, som i huvudsak gällde de svagt studieinriktade eleverna, skulle ske i de sammanhållna klasserna. Eleverna skulle blandas oavsett förutsättningar, och man utgick från att de mer studiemotiverade skulle ha positiv inverkan på dem som var mindre intresserade.

Skolans tidigare individualisering övergick alltså nu till att alla elever oberoende av svårigheter och gåvor skulle läsa samma kurser – lika för alla. Och det blev nödvändigt att hitta en mellannivå: de mest skoltrötta fick läsa mer teori än tidigare, medan de mest studieinriktade fick läsa mindre.

Förändringarna under 1960-talet innebar i praktiken att alla grundskoleelever skulle få en realexamen, något som man tidigare inte tyckt vara möjligt. Både studiernas innehåll och undervisningsmetoderna fick anpassas därefter. Enligt de dominerande pedagogiska synsätten skulle undervisningen baseras på elevernas egen verklighetsuppfattning och erfarenhet. De absoluta bokstavsbetygen ersattes av relativa sifferbetyg i färre steg.

År 1968 kom beslutet om att göra grundskolan likformig. Det skedde genom att alla praktiska alternativ utmönstrades ur högstadiet. Den enda kvarvarande studiegången blev samtidigt mindre teoretisk, med än mindre tid för ämnesstudier. ”Fritt valt arbete” kom att bli en säkerhetsventil för skoltrötta elever, och tiden för praktisk-estetiska ämnen ökade.

Social fostran i centrum

Under 1970-talet blev den uniforma enhetliga grundskolan början till omsorgsskolan. Problemen med bråk, skolk, vandalism och skoltrötthet skulle mötas med en socialt mer engagerad skola. Ny åtgärd blev den samlade skoldagen – att flytta in fritidsverksamheter i skolan. Kraven i förhållande till enhetsskolan och realskolan sänktes successivt liksom kraven för behörighet till gymnasiet.

Den vårdande skolan gjorde intåg steg för steg. För att träffa sina elever oftare fick lärarna undervisa i fler ämnen på bekostnad av sina ämneskunskaper. Lärarrollen försköts från undervisning till allehanda övriga sysslor (se artikeln på sidan 27). Den sammanhållna klassen var rättesnöret. Vid mitten av 1970-talet vek konjunkturen. Ungefär samtidigt började en uppmjukning av den statliga styrningen av skolan. Vid 1990-talets början hade den lett till att staten endast angav mål och riktlinjer för skolan.

År 1980 kom en ny läroplan för grundskolan där många beslut, om exempelvis förstärkningsresurser och tillvalsämnen, decentraliserades till de kommunala skolstyrelserna. Samtidigt försvann centrala direktiv för hur undervisning i basfärdigheter – svenska, matematik och engelska – skulle utformas. Eleverna fick betyg bara i årskurs 8 och 9.

Satsa på kunskaper

Under 1980-talet behövde den förhärskande synen på demokrati och jämlikhet anpassas till mer marknadsorienterade synsätt och kärvare ekonomiska förutsättningar. Paradoxalt nog fortsatte en förändring mot omsorgsskola. En borgerlig reaktion mot den offentliga skolan, som man betraktade som alltför enhetlig och samtidigt oordnad, blev att söka privata alternativ. Det sammanföll med att även den offentliga skolan införde valbara inslag inom enhetlighetens ram. De heterogena elevgrupperna var dock alltjämt det fundament som skolan vilade på.

1980 års läroplan för grundskolan kan ses som ett försök att underlätta för de mindre studieinriktade eleverna. Bland annat minskade undervisningen i så kallade orienteringsämnen, NO och SO, och praktikperioderna blev avsevärt längre. Förändringen gällde dock inte eleverna individuellt – resurserna fördelades lika för alla, och klassernas sammansättning skulle inte baseras på elevernas förutsättningar.

Sammantaget innebar 1970- och 80-talens förändringar att skolan blev mer lokalt styrd, att undervisningsmomenten och därmed kursinnehållets betydelse tonades ner till förmån för en uttalad strävan efter basfärdigheter och social fostran. Ett förslag om ny lärarutbildning för grundskolan lanserades 1978 med mindre djup och större bredd i kunskaperna, samt mindre tonvikt på rollen som undervisare och mer på rollen som social harmoniskapare.

Ekonomin får styra

Parallellt med att allt fler beslut om skolan flyttades från staten till kommunerna brottades staten med budget- och underskottsbekymmer. Arbetslösheten steg och många ekonomer kom att ha synpunkter på hur utbildningsverksamhet skulle organiseras för att vara effektiv. Ett antal politiska beslut under 1980-talet upplöste det tidigare regelverket kring skolan, och 1989 kom beslutet om totalkommunalisering av skolan.

Effekten blev dramatisk. Den kommunala budgeten blev nu styrande för tolkningen av vad som var skolans uppgifter. Därmed avvecklades i snabb takt en serie bestämmelser av stor betydelse för undervisningens förutsättningar. Dessa rörde bland annat klassernas storlek, rektorernas behörighet, kompetenskraven på lärarna, undervisningens innehåll och ämnenas utrymme på schemat.

Kommunen blev den instans som skulle tolka de statliga målen, planera verksamheten, genomföra den och därpå utvärdera den – allt detta samtidigt som en ny ekonomisk kris i början på 1990-talet innebar att staten i hög grad vältrade över besparingsbördan på kommunerna. Härigenom kom kommunernas arbetsgivarorganisation, Svenska kommunförbundet, att få en central position när det gällde att tolka statens uppdrag till kommunerna.

Skolverksamheten är en av de två största kommunala utgiftsposterna. Om de ekonomiska balansmålen nås eller inte är mycket lätt att avläsa, medan de pedagogiska målen kan tolkas tämligen fritt. Därför är det logiskt att de ekonomiska målen har överordnats de pedagogiska. Tolkningen av vilken typ av lärare som ska finnas, hur skolarbetet ska gå till och vad eleverna ska lära sig lades alltså i praktiken i händerna på personer som hade det ekonomiska ansvaret.

Dessa förändringar fick ingen större betydelse för ordningsproblemen i skolorna. Det gällde i stället att ”få ut mer av de resurser vi i dag satsar”, som skolminister Göran Persson uttryckte det 1989.

Segregerar i stället för integrera

Ambitionen att alla elever ska klara alla studier skulle kunna kallas social ingenjörskonst. Genom tillkomsten av den enhetliga grundskolan 1969 gavs alla elever en utbildning som ansågs motsvara realexamen, och genom tillkomsten av den treåriga gymnasieskolan 1994 gavs alla gymnasister allmän högskolebehörighet motsvarande studentexamen. Till detta fogas nu den nya lärarutbildningens krav på att alla blivande lärare, oberoende av nivå, med automatik ska nå behörighet till forskarutbildning.

Samtidigt som den offentliga skolan genomgått en svår period med välkända brister i måluppfyllelse, personalbehörighet och ordning, har de privata eller ”fria” skolorna ökat i antal. Dessa subventioneras med skattemedel om de följer gällande läroplan och kommunen inte anser att de medför någon större olägenhet. Därför har föräldrar som tillhör samma religiösa, etniska eller ideella grupp kunnat avgränsa sina barns skolgång till att ske inom den egna gruppen.

Detta har skett samtidigt som skolor i invandrartäta stadsdelar i många kommuner fått en elevsammansättning som präglas av områdenas etniska obalans, det vill säga att få svenska barn finns där.

På motsvarande sätt finns många områden som helt saknar barn med invandrarbakgrund. Detta innebär att risken för en ökande segregation i samhället är överhängande. Skolan är enligt läroplanen tänkt att utgöra en integrerande brygga mellan människor av olika ursprung, liksom ett redskap för var och en att utveckla sig så långt möjligt efter egna förutsättningar. Men för att dessa mål ska kunna nås måste förstås skolan organiseras därefter.

All kontroll försvinner

Inför beslutet 1989 om kommunalisering ställde Göran Persson upp sex faktorer som skulle garantera skolans likvärdighet för alla elever:

• en tydlig läroplan
• en lärarutbildning som är likvärdig över hela landet
• en fortbildning som bygger på varje lärares bedömning av vad hon eller han behöver för fortbildning
• ett statsbidragssystem som är specialdestinerat för skolans verksamhet
• ett utvärderingssystem och en uppföljning av skolans verksamhet som visar hur väl insatserna lyckas i olika skolor och kommuner
• centrala behörighetsregler och meritvärdering.

Nu när mer än ett årtionde har gått sedan kommunaliseringen trädde i kraft kan man konstatera att ingen av de nämnda faktorerna har uppfyllts och att skolan följdriktigt inte heller är likvärdig för alla elever.

Det sena 1990-talet och tiden därefter präglas av fortsatt upplösning av regelverken kring skolan. Faktum är att de flesta instrumenten för kvalitetskontroll har avskaffats. Kvar finns endast vissa plan- och måldokument och en diskussionsbaserad utvärderingsprocess, nu benämnd kvalitetssäkring. Dessa mål och processer har dock ingen bäring på de beslut som är avgörande för kvaliteten: behörighetsregler för lärare och rektorer, skolans ekonomi, klassernas storlek samt grundvalarna för indelning i undervisningsgrupper.

Statsmakterna har genom beslut om att avveckla timplanerna, förändra lärarutbildningen, nedprioritera ämneskunskaper och möjligen också planer på att avveckla de nationella kursplanerna aviserat att den hittillsvarande skolideologin ska fortsätta. Det innebär att skolan allt mindre kommer att förmedla intellektuell träning och utveckling och i bästa fall kommer att fungera som kommunal ungdomsomsorg.

Ingen utvärdering

Det uppdrag som kommunerna har, och kanske får än mer, är att skapa en skola där samhällets och skolans värdegrund förkunnas. Samtidigt ska varje enskild kommun fatta lokala beslut om såväl innehåll, arbetsformer och resurser som personalkompetens. En sådan skola kan omöjligt bli likvärdig över hela landet och därför inte heller fullt ut demokratisk.

Det speciella med den senare reformperioden är att den bygger på den tidigare utan att egentligen någon kritisk utvärdering har skett av den första omgången reformer. Den grundläggande förutsättningen – tolkningen av att demokrati och jämlikhet förutsätter att eleverna ska undervisas i godtyckligt sammansatta och sedan sammanhållna klasser – står kvar. Det som nu tillkommit är att de regelsystem som tidigare kunde balansera effekterna av denna tolkning har avvecklats.

Individualisering praktiskt omöjligt

Vem ska individualisera undervisningen i exempelvis samhälls- eller religionskunskap när klassen är stor, eleverna har helt olika bakgrund, tiden är kort och bara en i arbetslaget har utbildning i ämnet? Vem ska förklara historiska sammanhang, belysa källkritiken och ge olika tolkningar av orsakerna till dagens situation om det vare sig finns tid för historia eller lärare som har utbildning i ämnet? Vem ska problematisera vad som är viktigt i litteraturen eller matematiken om ingen har gedigen kunskap om densamma? Individualisering blir en besvärjelse snarare än något verkligt.

Förhållandena i skolorna varierar dock starkt, varför skolor med upplysta ledare och en kommunal ledning som förstår vilka villkor en framgångsrik undervisning kräver, kan lyckas alldeles utmärkt. Detta är dock ingen regel utan i så fall en produkt av just dessa engagerade personers ansträngningar. Systemet som sådant garanterar varken kvalitet eller likvärdighet.

Satsa på de svaga

Jag anser att en ny skolkommission behövs, som utifrån en värdering av vad som lyckats och misslyckats inom skolan ska föreslå reformer för att göra skolan likvärdig över hela landet. Dessa bör enligt min mening ta sikte på att säkerställa grundläggande kvaliteter, exempelvis regler för lärarnas kompetens och timplaner för alla ämnen så att inga ämnen kan rationaliseras bort av ekonomiska skäl.

Skolan måste också kunna erbjuda alla elever en reell individualisering, inte bara en extra bok inom enhetlighetens ram. Det kanske viktigaste är att insatser kan sättas in så tidigt som någonsin möjligt för de elever som av något skäl har svårigheter med skolarbetet. Skolan måste vara individualiserad utbildning med omsorg, inte omsorg med enhetlig utbildning.