Dayton manar inte till efterföljd

Bosnien och Hercegovina efter Dayton har varit ett unikt experiment i fredsskapande åtgärder och statsbyggande. Omvärlden har investerat prestige och resurser i ett projekt som blivit förebild i andra efterkrigssituationer, inte minst Kosovo. Mot den bakgrunden är det rimligt att granska resultatet av den utländska närvaron. I vilken utsträckning är Bosnien och Hercegovina i dag en fungerande stat präglad av ekonomisk utveckling och samlevnad mellan folkgrupperna? Kan modellen tillämpas i ett vidare sammanhang, exempelvis i Irak?

I en mening har Daytonavtalet utan tvivel varit framgångsrikt. Omvärlden har skapat fred och stabilitet trots betydande neddragningar i den militära närvaron (EU har i dag 7 000 man i Bosnien). De inhemska arméerna har genomfört drastiska nedskärningar, och det internationella samfundet har lagt ner stora ansträngningar på att skapa ett gemensamt bosniskt försvar. Nyligen slöts en principöverenskommelse om en multietnisk bosnisk yrkesarmé under gemensamt kommando, där det på lägre nivå kommer att finnas bosnjakiska (med bosnjaker menas bosniska muslimer), kroatiska och serbiska förband. Förslaget har dock ännu inte behandlats i de politiska församlingarna.

Till de obestridliga framgångarna hör även återuppbyggnaden av den förstörda infrastrukturen. Internationella biståndsorgan, däribland Sida, har gjort stora insatser och byggt eller reparerat bostäder, skolor, sjukhus, kommunikationer samt vatten- och elförsörjning.

Många av dem som flydde har också återvänt till Bosnien, även om det till en början handlade om återflyttning till regioner dominerade av den egna folkgruppen snarare än till hemorten. För att främja så kallad minoritetsåtervandring har den höge representanten och hans kansli (Office of the High Representative, OHR) genomfört ett program för återlämning av egendom som omfattat nära 200 000 hem. Även till Republika srpska (den serbiska delen av landet) har under senare år en betydande återvandring skett. Ett exempel är Prijedorområdet i norra Bosnien som drabbades hårt under kriget och var säte för ökända läger som Omarska och Keraterm.

Trots lokala framgångar är det osäkert i vilken mån man kan tala om ett reellt återvändande i Bosnien som helhet. Befolkningsstatistiken är bristfällig, och det är inte givet att de som återfått hus eller lägenheter verkligen bosätter sig där. Av allt att döma är Bosnien i dag ett land bestående av tre mer eller mindre etniskt homogena områden. Ett typiskt fall är Sarajevo som blivit en övervägande muslimsk stad. Bosnjakerna uppgår i dag till 80 procent av befolkningen, mot tidigare 49 procent. De serber och kroater som lämnade staden har ersatts av bosnjakiska flyktingar eller muslimer från Sandzakområdet i Serbien-Montenegro.

Blandat resultat

Även om stora ansträngningar har gjorts och det skett förändringar som föreföll orealistiska för tio år sedan, är resultatet därför blandat. Fortfarande finns en-ligt UNHCR:s statistik 300 000 flyktingar utomlands, vid sidan av 185 000 internflyktingar. Den största enskilda flyktinggruppen lever i Serbien.

Hösten 1996 genomfördes de första allmänna valen, och sedan dess har parlamentsval hållits ytterligare två gånger samt kommunalval vid tre tillfällen. Omvärlden hade förväntat sig att valen skulle resultera i ett nytt politiskt klimat och bidra till försoning. Trots propaganda, aktiv inblandning i den politiska processen och även tvångsåtgärder, har framgångarna varit begränsade. De nationellt orienterade partierna fortsätter att ha ett starkt grepp, och inga avgörande förändringar har ägt rum i valmanskåren jämfört med valet 1990. Ännu saknas ett politiskt parti som både har bosnisk framtoning och är förankrat i alla etniska grupper.

På samma sätt har försöken att skapa försoning haft varierande framgång. För att över huvud taget få till stånd gemensamma bosniska symboler (flagga, vapen, nationalsång) har OHR fått ingripa direkt. Detsamma gäller tillägg till konstitutionen som rör folkgruppernas status. År 2002 drev OHR igenom att de tre folkgrupperna skulle ha samma ställning över hela Bosnien. (Ursprungligen hade endast bosnjaker och kroater varit konstituerande folk i federationen och enbart serber i Republika srpska.) Detta skedde efter ett beslut i konstitutionsdomstolen som fattades med stöd av utländska domare, emot de kroatiska och serbiska ledamöternas vilja.

Å andra sidan förekommer numera få incidenter, och sociologiska undersökningar visar att människor åter kan leva tillsammans eller snarare sida vid sida, även om det finns en märkbar social distans. Varje folkgrupp har sin bild av kriget och sörjer sina egna offer. Av det skälet har Haagtribunalen inte spelat den förväntade försoningsskapande rollen. I takt med att kretsen av åtalade vidgats till att omfatta även kroater och bosnjaker har misstron mot tribunalen ökat.

Utländska närvaron problematisk

Bortsett från framstegen när det gäller fred och återuppbyggnad är resultatet av den utländska närvaron i Bosnien och Hercegovina knappast en entydig framgång. Det är lätt att peka på svagheter i den modell som använts: det civila programmet var inte lika genomtänkt som det militära och har saknat resurser, även om biståndet till Bosnien per capita varit ovanligt högt. Biståndet har varit illa koordinerat, och ett stort antal organisationer har konkurrerat inbördes utifrån målsättningar formulerade i hemländerna, snarare än i bosnisk förvaltning. En stor del av biståndet har dessutom gått till att betala löner till utländska experter.

De tio åren av internationellt styre har inte kunnat lösa Bosniens grundläggande problem: klyftan mellan stad och landsbygd, den sociala ojämlikheten, frånvaron av en stat i egentlig mening och bristen på förtroende för samhällsinstitutioner. Vissa befolkningsskikt, den nya och den gamla eliten, har dragit fördel av kriget och den utländska närvaron, medan den stora massan av befolkningen liksom tidigare är förlorare. Dessa förhållanden får, liksom den svaga ekonomin, följder inom alla områden, inte minst för försoningsprocessen, och är en anledning till omvärldens svårigheter att förändra det politiska livet. De av OHR omhuldade politikerna kan genom sin bakgrund lika litet som andra framstå som genuina representanter för breda folklager. En politisk mobilisering kräver att grundläggande socioekonomiska förutsättningar är uppfyllda och måste komma nedifrån.

Ett stort misstag var att inte så snart som möjligt genomföra en folkräkning. För det första måste ett modernt samhälle för sin planering förfoga över tillförlitliga befolkningssiffror, vilket dagens Bosnien inte gör. För det andra skulle en folkräkning ha underlättat genomförandet av allmänna val. I stället blev det första valet 1996 ett generande exempel på manipulation av röstlängder. För det tredje skulle det ha varit möjligt att göra en mer trovärdig beräkning av antalet krigsoffer, vilket borde vara ett självklart led i försoningsprocessen.

Problemet är dock inte i första hand en fråga om administrativ effektivitet. Under senare år har både bosniska och internationella forskare ifrågasatt den internationella överhögheten och pekat på det betänkliga i att landet i praktiken fungerar som ett protektorat. Med utgångspunkt i de så kallade Bonnbefogenheterna av 1997 skriver OHR lagar och ser till att dessa antas i parlamenten, kontrollerar medierna, avskedar journalister, ämbetsmän, domare och politiker – även ministrar och presidenter. OHR har även aktivt försökt påverka valutgången genom stöd till vissa politiska grupperingar och sedan förhindrat att de partier som väljarna står bakom bildar regering. Till detta kommer att lagförslag och reformer som förberetts av internationella organisationer som regel inte är förhandlingsbara. Därigenom har man undergrävt det politiska systemets legitimitet och förhindrat att de institutioner som man själv skapat ges chansen att utveckla en politisk kultur byggd på diskussion och kompromisser. OHR försvarar sig med att man för en politik för alla bosniers bästa, oavsett etnisk tillhörighet, men undersökningar visar att förtroendet för det internationella styret är lågt i alla folkgrupper. Omvärldens representanter upplevs som arroganta och anses se ner på bosnierna och deras kultur.

Demokrati genom diktat

Erfarenheterna från Bosnien visar att det inte går att skapa demokrati genom diktat. Man kan inte anordna val och ignorera valresultatet eller bryta mot lagar man själv stiftat och sedan förvänta sig att människor ska ha förtroende för demokratins och rättssamhällets principer. I Bosnien har västvärldens politiker tillämpat ett system som aldrig skulle accepteras i deras hemländer. Tanken att experter utan inblandning av medborgarna är bäst skickade att styra samhället påminner starkt om det tidigare kommunistpartiets syn. I själva verket har omvärlden bidragit till att vidmakthålla en mentalitet som genomsyrade den jugoslaviska socialismen, ett samhälle där medborgarna var medvetna om diskrepansen mellan det officiella språket och verkligheten, men ändå fogade sig.

Det är förödande för Europas trovärdighet att valda politiker inte är ansvariga inför medborgarna, utan tvingas till lojalitet mot en utländsk guvernör som själv inte står till svars inför några väljare.

Mest nedslående är kanske att omvärlden använder sig av en retorik som antyder att landets problem i första hand beror på bosnierna själva. Dessutom finns en ambivalens i det internationella samfundets attityd till det avtal man trumfade igenom för tio år sedan. Samtidigt som bosniska politiker kritiserats och avsatts för att de saboterat Daytonavtalet, har det internationella samfundet i både ord och handling ifrågasatt samma avtal. Den bosniska konstitutionen har beskrivits som ineffektiv och kostsam och man har låtit förstå att den egentligen borde ersättas av en mer centraliserad struktur. Samtidigt som OHR tvingat fram tillägg till konstitutionen med hänvisning till kommande Nato- och EU-medlemskap, har man paradoxalt nog hävdat att det inte behövs ett nytt Dayton och att alla förändringar är bosniernas egen sak. På så sätt undermineras trovärdigheten i statsbildningen, vilket har lett till förvirring och oro.

Nationalstat eller inte?

Det kan vara värt att påminna om att Daytonavtalet föregicks av andra förslag till lösningar. Vance-Owenplanen 1993 försökte tillgodose såväl de tre folkgruppernas intressen som behovet av centralmakt, och föreslog en lösning med tio kantoner. Planen kunde inte genomföras på grund av motstånd från USA. Vad man fick i Dayton var en tungrodd hybrid som inte tillfredsställde någon, men som däremot genom sin konstruktion genererade nya konflikter. I dag är vi tillbaka där allt började: bosnjakerna vill ha en enhetsstat, vilket serber och kroater inte kan acceptera. Serberna slår vakt om sin delrepublik, medan kroaterna är splittrade mellan en kantonal lösning och kravet på en tredje entitet (se rutan på sidan 45).

Många har betraktat Bosniens etniska struktur som konstlad och ytterst en konsekvens av 1980-talets nationalism. Genom begrepp som ”bosnier” och ”multietniskt samhälle” har man resonerat som om Bosnien egentligen är en nationalstat av svensk typ. Antingen har man utgått från att etnicitet inte spelar någon roll i det bosniska samhället eller från att bosnjakerna utgör en majoritet och därmed är Bosniens statsfolk. Enligt 1991 års folkräkning var emellertid 44 procent av invånarna av muslimer (numera bosnjaker), 31 procent serber och 17 procent kroater. Detta innebär att Bosnien och Hercegovina var den enda jugoslaviska republik där ingen folkgrupp var i majoritet. Vi kan beklaga att det aldrig uppkom en gemensam etnisk eller politisk identitet i Bosnien, men det är ett faktum vi inte kan bortse från.

Ett sådant land måste på något sätt erkänna existensen av den etniska dimensionens politiska betydelse. Bosnien kan inte bli en vanlig nationalstat eftersom man inom överskådlig tid inte kan skapa en gemensam identitet, allra minst utifrån. Det bästa man kan hoppas på är en fungerande stat som tillgodoser alla folkgruppers intressen och som med tiden kommer att integreras inom ramen för ett enat Europa. Erfarenheterna från Bosnien efter Dayton manar till eftertanke, men knappast till efterföljd. Tanken att västvärlden har en mission att – om så krävs med tvång – demokratisera omvärlden är efter Bosnien, Kosovo, Afghanistan eller Irak inte trovärdig. I våras föreslog helt följdriktigt den europeiska Balkankommissionen att OHR skulle avvecklas och Bosnien så snart som möjligt erbjudas medlemskap i unionen. Det återstår att se om stormakterna kommer att följa rekommendationen.