Underkänt för miljömålen

För 50 år sedan ordnade FN sin allra första miljökonferens. Det hela var en svensk idé och det blev Stockholm som fick stå värd. Medan statsminister Olof Palme förberedde sitt invigningstal nåddes polisen av uppgifter från amerikanska FBI. Mellan 8 000 och 10 000 demonstranter väntades ta sig hit från USA. Även ungdomar från Nederländerna och Japan uppgavs vara på ingång. Den svenska polismyndigheten förberedde sig genom att kalla in personal från landsbygden och utöka antalet fängelseceller.

Den 5 juni år 1972 hade det så blivit dags. Många av FN-delegaterna från de 114 länderna hade stora förväntningar och tanken var att dra upp de första juridiska ramarna för det globala miljöarbetet. Budskapet var ”Only one earth”, ”bara en jord”, och öppningsceremonin på Kungliga operan satte tidigt tonen. I sitt tal kritiserade Olof Palme USA:s användande av giftiga växtbekämpningsmedel i Vietnamkriget. Han kallade det för miljömord, vilket väckte upprördhet från amerikanskt håll.

Demonstrerades gjorde det också, även om det inte blev så våldsamt som polisen befarat. Tillresande demonstranter fick bo i tältläger och på gatorna kontrollerades de med hjälp av nymodigheten kravallstaket. Kritikerna ansåg att FN-konferensen var ett jippo utan verkliga ambitioner att lösa miljöproblemen. Tilltron till beslutsfattarna var mycket låg.

Något juridiskt bindande ramavtal för det globala miljöarbetet lyckades delegaterna inte heller få till, men Stockholmskonferensen blev ändå startskottet för FN:s miljöarbete. Länderna enades om att varje stat hade rätt att formulera egna miljömål. En enskild stats miljöaktiviteter fick heller inte ha negativ påverkan på andra staters miljö. Efter konferensen bildades FN:s miljöprogram. UN Environment Programme, UNEP, är det organ som än i dag samordnar det internationella miljöarbetet. Den 5 juni utnämndes också till världsmiljödagen.

Sedan dess har den första miljökonferensen följts upp av många fler i sitt slag. Mest kända är FN:s årliga klimat- och mångfaldskonferenser som kallas för COP, en förkortning för Conference of the Parties. Genom åren har länderna lyckats klubba vissa kollektiva åtaganden, bland de mest kända finns Kyotoprotokollet och Parisavtalet. De flesta målen förblir dock ouppfyllda.

År 2012 gjorde UNEP en omfattande inventering av de olika mål som klubbats i miljöavtal, konventioner och frivilliga deklarationer genom åren. Det blev sammanlagt 300. Av dessa var 90 uppföljningsbara, men endast två kunde anses uppfyllda. Länderna hade lyckats begränsa skadliga freoner och därmed stoppat uttunningen av ozonskiktet. Man hade också eliminerat skadligt bly från världens bensin. Det var allt.

I dag återstår fortfarande mycket att göra, både när det gäller miljö och klimat. De senaste rapporterna från FN:s klimatpanel IPCC understryker vikten av omfattande och snabba utsläppsminskningar i kombination med ett aktivt bevarande av den biologiska mångfalden. Så varför är det så svårt?

Åsa Persson identifierar tre huvudsakliga problem. Hon är forskningschef på Stockholm Environment Institute, SEI, och i sin egen forskning har hon fokuserat på politik och policyprocesser kopplade till klimat och hållbar utveckling. Att det finns så många mål kan i sig vara ett problem. I mindre utvecklade länder är mycket också svårt att mäta och följa upp. Mest försvårande av allt är dock det faktum att så gott som alla länders olika åtaganden bygger på frivillighet.

– När ozonlagret skulle räddas kom länder överens om att fasa ut farliga substanser enligt en viss tidtabell och det fanns sanktioner som motiverade länderna till att implementera åtgärder. Sedan dess har man gått ifrån regelstyrningen. Det har inte varit politiskt möjligt att komma överens om den sortens regleringar. I stället har länder uppmanats att bidra på frivillig basis. Mycket lite har tyvärr varit juridiskt bindande, säger Åsa Persson.

Det gäller även de globala hållbarhetsmålen som FN lanserade år 2015 och som också kallas för Agenda 2030-målen. Världens länder ska bland annat kämpa för hållbara ekosystem, men också för att utrota fattigdom och hunger. Måluppfyllelsen utvärderas vart fjärde år av en oberoende grupp med 15 forskare från olika delar av världen. Åsa Persson är en av dessa forskare. Tillsammans jobbar de just nu på en rapport som ska vara klar 2023. Dessvärre verkar det gå åt fel håll, då måluppfyllelsen ser ut att ha minskat sedan den förra utvärderingen. Både hungern och fattigdomen i världen ökar och pandemin pekas ut som en stor anledning.

– Det är ingen seger i sig självt att bara ha satt ett mål. Det gäller att agera också. Beslutsfattare skulle behöva ställas mer till svars. En komplicerande faktor är återigen att det finns så många olika mål, men inom vissa områden är det lite enklare. Många länder har satt som mål att nå netto noll klimatutsläpp till runt 2050. Det är så konkret att det blir lättare att följa upp. Jag hoppas att vi kommer att se mer ansvarsutkrävande framöver för fler av hållbar­hets­frågorna, säger Åsa Persson.

Trots att Sverige ofta lyfts fram som ett före­gångs­land i miljö- och klimatfrågor kämpar vi själva med måluppfyllelsen. År 1999, långt innan det fanns miljöramverk i många andra länder, införde den svenska regeringen 16 nationella miljö­kvalitetsmål. För att underlätta uppföljningen skapades också delmål och andra mätbara indika­torer. Tanken var att målen skulle fungera som en väg-visare i miljöpolitiken.

Utvecklingen går dock långsamt. 23 år senare är det bara ett av miljökvalitetsmålen, som syftar till ett skyddande ozonskikt, som betraktas som uppnått. För två av miljömålen bedömer Naturvårdsverket utvecklingstrenden som positiv och fem av målen har en negativ utvecklingskurva. För de resterande nio målen går det inte att se en tydlig riktning uppåt eller nedåt.

Björn Pettersson är handläggare på miljömålsenheten vid Naturvårdsverket. Han konstaterar att målen kopplade till biologisk mångfald är svårast att uppnå och att den trenden ser liknande ut i många andra länder. I takt med att vi bygger större städer och fler vägar ökar trycket på naturen. Storskalig skogsavverkning, utfiskning av haven och jakten på råvaror till industri och varuproduktion sätter också hård press.

– Det är lätt att man bara pratar om klimat och växthusgasutsläpp, men den biologiska mångfalden är en grundförutsättning för vårt liv på jorden. Vi behöver pollinatörer som ser till att vi får mat. Tyvärr pekar pilarna nedåt när det gäller levande skogar, myllrande våtmarker, storslagen fjällmiljö och ett rikt växt- och djurliv, säger Björn Pettersson.

Den svenska regeringen har också som mål att nå netto noll klimatutsläpp till år 2045. Enligt Paris­avtalet, som klubbades 2015, ska uppvärmningen helst begränsas till 1,5 grader. Även där återstår en hel del arbete också på hemmaplan.

– För Sveriges del skulle de territoriella utsläppen behöva komma ner till ett ton växthusgasutsläpp per person och år. I dag ligger vi på ungefär fem ton per person och år. Vår konsumtion är ett stort problem eftersom vi importerar stora mängder varor, vilket medför klimatpåverkande utsläpp i de länder där varorna produceras. Det är en stor utmaning att styra om samhället till att bli mer resurssnålt och cirkulärt, säger Björn Pettersson.

Mattias Frumerie är svensk chefsförhandlare i FN:s klimatförhandlingar. Han deltog på klimattoppmötet i Glasgow i november i fjol där världens länder bland annat hade till uppgift att klubba regelboken för Parisavtalet och därmed hur 1,5-graders­målet ska uppnås. För första gången kom nästan 200 länder överens om att fasa ner kolkraft och fossila subventioner. Man enades också om att ländernas nuvarande klimatplaner inte har tillräckligt hög ambitionsnivå. Han beskriver dagarna som långa och intensiva.

– Det var en bra start. Samtidigt vet vi att vetenskapen säger att det behöver göras mer, men ofta tvingas man till kompromiss, säger Mattias Frumerie.

Han konstaterar att en bra förhandlare måste vara en god lyssnare, men det gäller också att vara ordentligt påläst och grundad i vad man vill åstadkomma. Även han lyfter fram frivilligheten som ett problem. Samtidigt hade tvång och sanktioner inte varit ett alternativ.

– Det hade förstås varit bättre om det fanns ett större tryck på länder att leverera, men då hade vi troligtvis inte haft ett internationellt avtal över huvud taget. Det här var det man kunde göra för att få något slags ramverk för det internationella arbetet, säger Mattias Frumerie.

Flera länder vill ogärna dela med sig av data för sina klimatutsläpp. I andra länder är problemet i stället att en hel del data helt saknas eller är svåra att få fram. Kanske kan satellitbaserade utsläpp vara en del av lösningen, i alla fall när det gäller mängden växthusgaser. Då kan ländernas utsläpp kontrolleras från rymden, som ett komplement till de nationella beräkningarna.

– Utifrån ett klimatförhandlingsperspektiv är det i så fall viktigt med trovärdighetsfrågan. Det kan inte vara ett enskilt land som skickar upp och kontrollerar den där satelliten – då faller det direkt. På lång sikt kan den sortens system möjligen bli vedertaget, men inte på kort sikt, säger Mattias Frumerie.

En annan återkommande knäckfråga är finansiering. Göran Duus-Otterström är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. I många år har han forskat om klimaträttvisa och rättvis bördofördelning, det vill säga hur klimatpolitikens kostnader bör fördelas mellan olika aktörer.

En vanligt förekommande åsikt är att förorenaren ska betala och att länder ska bli kostnadsansvariga i proportion till hur mycket växthusgaser de tidigare har släppt ut. Göran Duus-Otterström ser dock ett par problem. För det första har de ansvariga personerna redan gått ur tiden.

– Man pratar också om något som kallas för klanderfri okunnighet. Är det rimligt att hålla farföräldrar ansvariga för växthusgasutsläpp när de inte kände till klimatförändringar? Många menar att de var ursäktligt okunniga. Men när den första IPCC-rapporten kom 1990 går det inte längre att hävda att man inget kunde veta, säger Göran Duus-Otterström.

En annan princip för ansvarsfördelning handlar om betalningsförmåga. Då struntar man i vem som bär ansvaret för klimatförändringarna och låter de rikaste aktörerna betala notan. Den tredje och sista principen för kostnadsfördelningen handlar om att låta de aktörer som tjänat mest på utsläppen få betala mest.

Alla tre principer kommer att peka ut rika, utvecklade länder. Dessa länder har historiskt släppt ut mycket, de kan betala utan att behöva riskera medborgarnas basala behov och de har historiskt dragit fördel av tidigare utsläpp.

– Meningsskiljaktigheterna gäller främst medelinkomstländer som i dag inte är jätterika, men som är stora utsläppare. Till exempel Kina och Sydafrika. Det har blivit mer och mer svårt att komma överens. Nästan inga länder har heller tagit sitt ekonomiska ansvar för tidigare utsläpp, säger Göran Duus-Otterström.

Ibland tycker han att debatten hamnat lite snett och tenderar att fokusera för mycket på individens ansvar i klimatfrågan. Exakt hur länge vi duschar är inte helt oviktigt, men betydligt viktigare är att minska miljöbelastningen från tillverkningen av den cement och det stål som finns i exempelvis ett badrum.

– Som individer har vi förstås ett ansvar att undvika onödiga utsläpp, men det primära ansvaret vilar på politiska beslutsfattare. Det är rimligt att kräva att det är de som ska skruva på rattarna och reglera vad företag får och inte får göra, säger Göran Duus-Otterström.

De rika länderna har tidigare utlovat 100 miljarder dollar årligen till klimatanpassning och utsläppsminskningar i utvecklingsländerna, något som fortfarande inte är uppfyllt.

Kanske behövs ett helt annat tankesätt. Jonna Bornemark är professor i filosofi vid Centrum för filosofi. Hon tror att vägen framåt kan vara att stärka naturens rättigheter. Historiskt har människan sett naturen som något vi fritt kan nyttja och utnyttja, men vad skulle hända om växter, djur, berg och floder tillskrevs juridiskt egenvärde?

– Vi gör redan juridisk sak av företag och organisationer. Det kan vi göra av ekosystem också och jag tror att det skulle göra jättestor skillnad. I dag är naturen bara något vi tycker är lite fint, men om den skulle ta sig in i de rådande systemen skulle den tillskrivas en helt annan makt, säger Jonna Bornemark.

Efter att parterna misslyckats med att komma överens på klimatförhandlingarna i Köpenhamn år 2009 ordnades en internationell folkkonferens i Bolivia under 2010 med deltagande representanter från ett hundratal länder. Tillsammans slog man fast en deklaration för moder jords rättigheter, som för närvarande ligger för antagande i FN. Tanken var att hitta en annan väg framåt.

I länder som Bolivia, Ecuador, USA och Nya Zeeland har naturen – eller åtminstone delar av den – egna rättigheter. Det innebär att en flod, en glaciär eller en djungel ses som en juridisk person, och omfattas av starkare skydd än vanlig miljölagstiftning. I Sverige finns diskussioner om att ge Vättern egna rättigheter, bland annat för att skydda dricksvattnet. På samma sätt konstaterar Jonna Bornemark att kvinnor och slavar fick uttryckliga rättigheter först när de skrevs in i lagen.

– I partipolitiken är det här en icke-fråga än så länge, men jag är övertygad om att det kommer. Vi kommer att få svårt att argumentera mot det. Hållbarhetsmålen måste trumfa allt annat, det är ren självbevarelsedrift. Vi kommer att få pisk annars, vi överlever inte, säger Jonna Bornemark.

De internationella Aichimålen, som sattes upp mellan 2010 och 2020, var tänkta att bevara den biologiska mångfalden i världen. Inget av de målen uppfylldes till fullo, men i slutet av 2021 skrev länderna på en ny deklaration för biologisk mångfald i kinesiska Kunming. Det har omnämnts som ett slags Parisavtal för biologisk mångfald, men detaljerna kommer inte att diskuteras förrän i höst. Deklarationen är heller inte juridiskt bindande.

Klart är i alla fall att allt som innefattar juridiskt bindande avtal kommer att bli svårt att driva igenom på ett sätt så att alla länder är överens.

I början av juni uppmärksammas 50-årsjubileet av den allra första miljökonferensen med en ny FN-konferens. Ännu en gång kommer delegater från världens länder att komma till Stockholm för att diskutera miljöfrågor och tänkbara vägar framåt. Den här gången samarrangeras konferensen med Kenya. Polisen väntar sig inte några horder av demonstranter och har inte förberett några extra fängelseplatser som man gjorde 1972, men däremot väntas ett skärpt säkerhetsläge. Konferensen klassas som en särskild händelse och kräver noggranna förberedelser för att garantera deltagarnas säkerhet. Det hela försvåras av att Stockholm maraton, fotbollsmatcher och diverse studentutspring kommer att pågå samtidigt. För att klara bemanningen får Stockholmspolisen förstärkning från kollegor i hela landet. Några dagar senare uppmärksammas också Världsmiljödagen med Sverige som värdland. Hela veckan är tänkt att fungera som en miljö- och klimatvecka.

På många sätt blir 2022 avgörande för klimat­frågan. I år har vi också nått halvtid för de 17 globala målen som ingår i Agenda 2030. Tanken med FN-konferensen är just att snabba på genomförandet av de åtaganden som länderna tidigare har enats om. Hur det kommer att gå återstår att se.