Förhandlingar med förhinder

Hur vi människor påverkar klimatet är den mest globala av alla frågor. För att ta itu med klimatproblemen krävs en internationell strategi, men en sådan måste bygga på att varje land utvecklar egen kompetens och tar ställning i de vetenskapliga och politiska sakfrågorna. Europa skiljer sig från USAI Sverige har det sedan många år rått politisk enighet kring åtgärder mot ökade koldioxidutsläpp. Situationen är ungefär densamma i de europeiska länder som har byggt upp omfattande klimatforskning. Världens mest framstående forskning på området finns dock i USA, som paradoxalt nog saknar politisk uppslutning kring ett klimatprogram. Redan Clintonadministrationen arbetade för att försvaga internationella åtaganden. President George W Bush har vänt sig mot avtalet i Kyoto från 1997, som handlar om begränsningar av koldioxidutsläppen. Vad ligger bakom denna skillnad mellan Europa och USA? Uppfattas neddragningar av koldioxidutsläppen som mycket mer kostsamma i USA? Är bilen en så fundamental frihetssymbol i den amerikanska drömmen att den inte bör kringgärdas av långtgående ekonomiska styrmedel? Eller finns svaret i den starka amerikanska oljeindustrin, som skulle klara en övergång till alternativa drivmedel sämre än bilindustrin? Säkert är alla dessa förklaringar viktiga. En del kan också bero på hur väl klimatforskarna har lyckats kommunicera sitt budskap till såväl beslutsfattare som den bredare allmänheten.Kluvet förhållande till hotenKlimatpolitik kräver kunskap och acceptans hos medborgarna. Det räcker inte att forskarna kan förankra hotbilden hos beslutsfattare. Politiker behöver allmänhetens stöd för att våga höja bensinskatten och ändå tro sig kunna vinna nästa val.Att popularisera klimatforskning innebär ofta att mottagaren blir kluven. Folk engagerar sig gärna för kraftfulla åtgärder och upprörs över den politiska handlingsförlamningen. Men när dessa nyfrälsta själva ska minska sina koldioxidutsläpp, blir deras vilja till uppoffringar vanligen mindre. Det här dubbla seendet skapar demokratisk låsning. De medborgare som har information väntar på att politikerna ska ta initiativ till miljövänliga alternativ som inte kostar individen alltför mycket. Beslutsfattarna å sin sida är ovilliga att med kraft ta ledningen och därmed riskera att komma i otakt med allmänheten.En av de amerikanska politiker som är mest insatta i klimatfrågan är förre vicepresidenten Al Gore. Att han i sin valkampanj mot George W Bush ändå inte betonade sin kompetens på miljöområdet beror säkert på att dessa problem inte ses som tillräckligt angelägna av de amerikanska väljarna. Även det i stort sett eniga motståndet inom senaten mot Kyotoprotokollet tyder på det. Svårt att hänga medVetenskapliga resultat från miljöforskningen är ofta svåra att popularisera. Lättast är att ta upp en konkret miljöfråga, t ex där forskare kan påvisa gifter i dricksvatten. Globala miljöproblem är däremot besvärliga att föra ut – effekterna är oftast inte synliga i dagsläget utan finns bara i forskarnas teoretiska modeller. De forskare som studerar miljöhot är vanligen försiktiga för att inte skämma ut sig ifall prognoserna senare visar sig vara felaktiga. Detta förstärker problemen för beslutsfattarna. De får handla utifrån försiktighetsprincipen, som innebär att om riskerna bedöms vara tillräckligt höga måste de ingripa även om det vetenskapliga underlaget är osäkert. Alternativet är att vänta till prognoserna kan kontrolleras mot det verkliga utfallet. Fast då kan det vara för sent. Ett annat problem är att det med tiden uppkommer ett antal politiska facktermer som är obegripliga för dem som inte är insatta. Till och med klimatforskare kan ha svårt att hänga med i klimatpolitiken.Dessutom skapar klimatforskning sällan naturliga nyheter. När massmedierna en gång slagit upp den sensationella nyheten, t ex om global uppvärmning, är det gjort. För att vinna stora rubriker ännu en gång krävs något nytt. Men forskningen bedrivs oftast om avgränsade delfrågor som är obegripliga för en större allmänhet. Eller så kommer det fram delresultat som i någon mån styrker, försvagar eller modifierar teorin. Men sådant ger sällan rubriker.Mötena skapar nyheterSedan mitten av 1980-talet har det dock skapats en serie sammankomster med nyhetsvärde. Först de vetenskapliga internationella klimatkonferenserna, senare de politiska klimatmötena, nu senast i Johannesburg. Den första världskonferensen ägde rum redan 1979. Sex år senare, 1985, bildades den första rådgivande internationella forskarpanelen. Dess mer långlivade efterföljare IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) med svensken Bert Bolin som ordförande, skapades 1988 och kom med sin första rapport 1990. År 1992 träffades det första internationella avtalet, och parterna har mötts regelbundet sedan 1995, då också IPCC kom med sin andra rapport. Allt detta ledde så småningom fram till Kyotoavtalet om begränsning av koldioxidutsläpp i december 1997. Efterspelet till avtalet har också inneburit flera internationella möten, där kontroversen mellan EU och USA har varit tacksamt medialt stoff. Som i juni förra året, under EUs möte i Göteborg då klimatfrågan gavs högsta prioritet, eftersom den amerikanske presidenten George W Bush vägrade att ratificera avtalet från Kyoto. Alla dessa händelser skapar nyheter. Redaktionerna känner till dem i förväg och kan skicka journalister att bevaka. Nyhetskonsumenterna får veta litet mer för varje dag, och vid nästa stora möte kan både politiker och forskare ta några fler saker för givna. Även journalisterna fortbildas på det sättet. Eventuellt finns här en förklaring till den amerikanska situationen – medierna i USA är ju kända för sin fokusering på det egna landet och för den knapphändiga utlandsbevakningen. Jag har studerat hur klimatfrågan har hanterats i några av de EU-länder som är inställda på att begränsa koldioxidutsläppen: Tyskland, Nederländerna, Storbritannien och Sverige. Man kan urskilja sex faser i samspelet mellan forskare och beslutsfattare.Fas 1 (fram till 1979) Inga länkar mellan forskare och politikerI början hade de aktuella länderna ganska likartade förutsättningar. Alla fyra har ett visst beroende av kärnkraft, men i varierande grad: i Sverige 50 procent av eltillförseln, i Nederländerna 5 procent. Alla fyra har kustområden och har därför en väl utvecklad marin forskning, vilket är en bra bas för att studera klimatfrågor. Fram till 1979 var det politiska intresset för klimatfrågor beroende av den nationella forskningen. I Sverige fanns sådan forskning framför allt vid Meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet, men generellt sett var intresset svagt. Också Storbritannien hade en svag forskningsprofil och därmed inte heller mycket till debatt. Situationen var annorlunda i Tyskland och Nederländerna, där både forskningen och den offentliga debatten var livligare. Fas 2 (1979-88)Kontakterna knytsÅr 1979 ägde den första världskonferensen om klimat rum. Klimatforskningen började nu att formera sig i raskt tempo, särskilt i Tyskland och Nederländerna som redan tidigare låg i startblocken. I Storbritannien och Sverige var intresset mindre.I Tyskland insåg man tidigt på politiskt håll att frågan om en ökad växthuseffekt är viktig och snabbt skulle bli än mer betydelsefull. Dessutom ägnade sig ett antal tyska klimatforskare åt en massmedial och politisk informationskampanj. År 1984 skapades ett federalt klimatforskningsprogram i landet, och 1987 upprättades en klimatkommission med både forskare och parlamentsledamöter. Allra viktigast var att forskare och beslutsfattare fick intima kontaktytor. Kommissionens tidiga arbete förklarar till stor del Tysklands offensiva klimatpolitik, vilken har varit av avgörande betydelse för den europeiska klimatpolitiken.I Nederländerna debatterades klimatfrågan dels av dem som förespråkade kärnkraft, dels av miljöpolitiker. Redan i början av 1980-talet gjordes den första vetenskapliga utvärderingen av klimatproblemen, och miljöministern beslutade 1988 att ge klimatet högsta prioritet, till och med framför den då så aktuella försurningen.I Sverige var de flesta miljöaktörer engagerade i rörelsen mot kärnkraft. Ett grundläggande motsatsförhållande mellan att rusta ner kärnkraften och att minska koldioxidutsläppen gjorde det svårt att driva båda två frågorna samtidigt. Kärnkraftsdebatten lade sin skugga över svensk klimatpolitik långt in på 1990-talet.Även Storbritannien var sent med att ta till sig hotet om den globala uppvärmningen. Här finns två förklaringar. Dels var miljöfrågor inledningsvis lågt prioriterade i Margaret Thatchers administration, dels var de största miljöproblemen länkade till brittiska industrier. Försurningsdebatten hotade den brittiska kolindustrin, ozonskiktsdebatten var obehaglig för kemikalieproducenten ICL, och klimatfrågan var inte bara ett problem för kolindustrin utan också för den brittiska oljeindustrin. Följaktligen var alla dessa miljöfrågor kontroversiella i Storbritannien, medan de i länder med annan industriell profil, som Tyskland och Nederländerna, utan större problem kunde bli politiska sakfrågor. Fas 3 (1988-92) Intimt samspel utvecklasÅr 1988 skapades alltså den internationella forskarpanelen IPCC, och under de närmaste åren ökade finansieringen av klimatforskning kraftigt i alla fyra länderna. Klimatforskare och beslutsfattare utvecklade ett samspel, som för de länder som redan låg långt framme, Nederländerna och Tyskland, innebar avancerat samarbete. I Storbritannien och Sverige innebar det en tid av uppvaknande och de första stegen mot en klimatpolitik. Sverige tog sig an frågan med optimism och med ambitionen att vara internationellt ledande och progressivt. Från 1990-talets början stärkte landet sin profil inom klimatforskningen. Framför allt visade det sig att det finns viktiga beröringspunkter mellan klimatfrågan och försurningsproblemet där Sverige redan hade spetskompetens. Men Sverige valde att inte satsa på en kraftfull expansion av klimatforskningen. Därmed skapade man inte vid denna tid den forskningsbas som byggts upp i många andra länder. I stället satsade Sverige på forskning om alternativa och förnybara energiformer, fortfarande i efterdyningarna av kärnkraftsdebatten. I Storbritannien blev Margaret Thatcher nu miljöpolitiker, där hon framför allt betonade klimatfrågan. Det skedde först i ett tal till Royal Society i London 1988 och sedan i en presentation i FN 1989. Eventuellt var det ett sätt att stärka legitimiteten för kärnkraft. Klimatforskningen hade varit svagt finansierad i Storbritannien, men nu kom en mycket kraftig expansion.I Nederländerna orsakade klimatfrågan faktiskt att regeringen föll 1989, och i det påföljande valet var klimatet den viktigaste frågan. Den nya regeringen deklarerade 1990 att den hade som ambition att minska koldioxidutsläppen med upp till 5 procent fram till år 2000. Också Tyskland agerade kraftfullt, och klimatforskningen växte under denna period till en mycket stark position. År 1991 skapades en ny tysk kommission för att ge stöd åt regeringen i förarbetet inför Riokonferensen.Fas 4 (1992-95) Upptrappning och avmattningEtt första internationellt klimatavtal undertecknades på konferensen i Rio de Janeiro 1992. För de länder som låg långt framme innebar förarbetet till Rio att samspelet mellan forskare och beslutsfattare blev allt intimare. Det växte fram klimatexperter inte bara vid miljödepartement, utan även vid departement som hanterar ekonomi, industri, transport och jordbruk. I länder som Sverige, som var sena, fördröjdes framväxten av denna nödvändiga byråkrati.Det här var annars en tid när debatten startade även i vårt land. I många länder hade miljöintresset ökat under 1980-talet, så också här. Det mediala intresset kulminerade åren 1987-91, men följdes av en kraftig nedgång. Sverige drabbades av ekonomiskt ogynnsamma tider, och då fick miljöproblemen svårare att få gehör. Sverige införde koldioxidskatt i januari 1991. Först året efter kom den första klimatpropositionen med en svensk klimatstrategi, och koldioxidskatten höjdes. Inträdet i EU 1995 förändrade den svenska miljöpolitiken. Trots att en serie utredningar hade föreslagit fortsatta höjningar av skatten, har sådana åtgärder efter EU-inträdet varit mer begränsade. Det har också att göra med att oljepriset på världsmarknaden har stigit kraftigt och att det höga bensinpriset i Sverige har blivit en het politisk potatis.Efter Riokonferensen skedde en viss avmattning i alla de fyra länderna. Samtidigt trädde nu fram forskare som tvivlade på en kommande förhöjd växthuseffekt. Särskilt i Sverige och Storbritannien där debatten startade senare fick de gehör. Delvis hörde det ihop med att många forskningsfält drabbades av minskande medel i början av 1990-talet, medan klimatforskningen fortsatte att expandera. Nya forskare drogs in i området utan att ha en etablerad identitet som miljöforskare och utan en fundamental tro på de grundläggande teorierna inom klimatforskningen. I Sverige fanns ett intressant tillskott av geologer och naturgeografer som snarare förutspådde en kommande istid än ett varmare klimat. Många geovetare hade länge varit väl finansierade genom forskningsprojekt relaterade till ett säkert förvar av kärnkraftsavfall, men nu fanns det bättre finansieringsmöjligheter för att studera klimatet. Fas 5 (1995-97) Politiker får nya intressen Parterna som skrev under klimatavtalet i Rio de Janeiro träffades åter i Berlin 1995. De enades om behovet av ett kraftfullare internationellt åtagande. Målet blev att få till ett klimatprotokoll i Kyoto i december 1997. Alla parter fick därmed ett viktigt stoppdatum att hålla sig till. Utgångspunkten skulle vara försiktighetsprincipen: även om det vetenskapliga underlaget inte är helt säkert måste man agera inför hotet om global uppvärmning. Frågan om det finns tillräckliga bevis för mänsklig påverkan på klimatet lades alltså åt sidan. Det handlade i stället om hur stora åtaganden varje nation skulle kunna ta på sig. Därför började man från politiskt håll intressera sig för forskning inom ekonomi och energi. Men den offentliga debatten var inte i fas med omsvängningen. I Sverige fick geovetarnas kritik mot IPCC, FNs vetenskapliga klimatpanel, alltmer utrymme, och debatten om huruvida de i huvudsak meteorologiska klimatforskarna har rätt eller inte blev intensivare. Samtidigt som viktiga politiska beslut närmade sig, började man att på politiskt håll förlora intresset för vad som hände inom den naturvetenskapliga forskningen. På de internationella mötena agerade EU-länderna som en enhet, fast utan en helt samlad hållning. Man ville tillåta länder i tredje världen att kraftigt öka sina utsläpp, medan de mest utvecklade industriländerna skulle ta på sig rejäla minskningar. Det var dock inte lätt att nå en överenskommelse, eftersom den skulle föra med sig omfattande ekonomiska konsekvenser. På grund av sin speciella karaktär drivs klimatpolitiken inom EU av ministerrådet och inte av kommissionen, vilket annars är brukligt. Ordförandelandet har på sin lott att skapa konsensus. Samtidigt är EU i ett globalt perspektiv den mest progressiva aktören. Skulle det kunna bli ett avtal i Kyoto med omfattande begränsningar av koldioxidutsläppen, måste alltså européerna i god tid lansera ett handfast förslag som riktmärke för andra. Sett i det perspektivet blev rätt land ordförande i EU i precis rätt tid: Nederländerna. Det land som ledde förhandlingarna inom EU måste bli en förebild för andra och göra ett kraftfullt åtagande. Tyskland var det enda andra land i EU som också hade en tydlig ambition i den vägen. Mycket riktigt satte EUs förslag press på alla de andra länderna och gjorde ett avtal i Kyoto möjligt. Fas 6 (1998 och därefter)Avmattning nu här igenMed Kyotoavtalet avslutades vad som kan sägas vara en process för beslutshantering. Det blev inte så kraftfullt som många hoppades på, mycket på grund av USA:s hårdnackade prutande. Efter Johannesburg är det nu också tydligt att USA efter att ha försvagat avtalet inte bryr sig om det.Mötet i Johannesburg präglades av stor pessimism som delvis beror på de negativa erfarenheterna från Kyoto. För vetenskapens del handlar det nu om att fortsätta att utvärdera en eventuell klimatförändring. Kanhända att nya resultat åter tarvar ett starkare internationellt politiskt engagemang. Frågan är om världssamfundet mäktar med en ny Kyotoprocess.