Alla kan vinna

Intäkterna från trafikavgifterna i Singapore är varje år ca 400 miljoner kronor. Pengarna går omärkta in i statskassan, precis som vanlig skatt. I Norge är det tvärtom. Intäkterna från vägtullarna i Oslo uppgår till 850 miljoner svenska kronor per år och används uteslutande för infrastruktursatsningar.

I London, den tredje stora staden i världen med trafikavgifter, beräknas intäkterna bli hela 2,8 miljarder kronor om året. De första tio åren ska intäkterna gå oavkortat till trafikförbättringar.

Hur inkomsterna används är en nyckelfråga när det gäller vägavgifter i tätorter.

Singapore i särställning

Redan 1975 införde Singapore ett system med vägavgifter. Hösten 1998 gjordes det dessutom om till ett högteknologiskt helautomatiskt system. Och fortfarande i dag är staden det bästa exemplet på ett heltäckande system vars huvudsakliga syfte är att minska biltrafiken i rusningstid.

Avgifterna i Singapore är satta så att bilarna ska kunna hålla en viss genomsnittshastighet. Sjunker hastigheten så höjs avgiften, och vice versa. Dessa taxor revideras var tredje månad. Dessutom betalar bilisterna olika beroende på var de kör, när de kör och vilken miljöklass deras bil har. I rusningstrafik är avgiften som högst 13 svenska kronor för att köra in i staden, som lägst ett par kronor.

Vid sidan av Singapore är Oslo och London de enda större städer som infört ett förhållandevis heltäckande system. Oslos vägtullar togs i bruk 1990. Till skillnad från Singapore är huvudsyftet i Oslo att avgifterna ska finansiera nya investeringar, inte styra trafiken. Avgifterna är därför konstant 15 norska kronor när man passerar en tull. Ett månadskort kostar 400 kronor. En ring av 19 tullstationer ligger vid samtliga vägar som leder till Oslos centrum.

Enligt nuvarande plan ska tullarna försvinna år 2007. Detta följer praxis i Norge, där man ofta finansierar vägbyggen med tullar som tas bort när vägen är slutbetald. Nu diskuteras dock att en utbyggnad av kollektivtrafiken i Oslo skulle kunna finansieras genom att man behöll tullarna ytterligare en tid.

Även Bergen, Trondheim och ett tiotal andra mindre städer runt om i världen har avgiftsbelagda vägar som liknar dem i Oslo.

Samlingsnamnet för alla typer av avgifter som betalas för fordon brukar vara vägavgifter. När man talar om trängselavgifter är det i första hand system som de i Singapore man tänker på. Är det i stället system av den typ som finns i Oslo, och som också är vanlig i utlandet när det gäller enskilda vägar och broar, kallas de ofta vägtullar eller biltullar. Det norska ordet är bompeng. Det förekommer också ord som miljöavgifter och framkomlighetsavgifter. Enligt EU är definitionen för vägavgift en betalning för rätten att använda en väg under en given tid.

Köerna försvinner

Trots bristen på verkliga exempel vet forskarna i dag ganska väl hur olika avgiftssystem påverkar trafiken. Det finns ett stort antal studier och modeller av föreslagna avgiftssystem. I fallen Oslo och Singapore har prognoserna visat sig stämma rätt väl, och mer generella trafiksimuleringar har testas och förfinats så att man numera relativt väl kan göra trafikprognoser som stämmer med verkligheten.

Det viktigaste resultatet är att relativt små minskningar av trafiken kan ge stora kölättnader. I system där man planerar att ta ut avgifter för resor till och genom innerstaden under rusningen visar det sig att avgifterna minskar regionens totala trafikmängd med några få procent. Själva rusningstrafiken i innerstaden kan dock minska med upp till en tredjedel.

En beräkning för Stockholm, gjord på uppdrag av Statens institut för kommunikationsanalys, visar att man skulle kunna bli av med 95 procent av köerna genom att bara minska den totala trafikmängden med 10 procent. Något som faktiskt sker redan nu – vid varje sportlov – då trafiken minskar med just 10 procent och köerna nästan försvinner.

Trots att modellerna ger en relativt god uppskattning av vilka konsekvenser ett avgiftssystem får, måste man ändå finjustera systemet när det väl införts. Ekonomisk konjunktur, befolkningsutveckling och väder är faktorer som i hög grad styr vårt resande, men som är svåra att förutsäga. Dessa variationer är också skälet till att Singapore som tidigare nämnts reviderar sina avgifter kontinuerligt.

Vi reser ändå

Vägavgifter kan påverka bilresorna på fem olika sätt. Resorna kan

• ske vid andra tidpunkter
• ske längs andra vägar
• ske till andra platser
• ske med andra färdmedel
• inte ske alls.

Enklast att påverka är tidpunkterna då vi reser och vilka vägar vi väljer. Betydligt svårare är det att ändra våra vanor när det gäller resmål och färdmedel, eftersom dessa beror på val som är betydligt mer långsiktiga, som var vi arbetar, hur vi bor och om vi valt att ha bil. Det totala antalet resor påverkas normalt föga.

Helt avgörande för hur framgångsrika vägavgifterna blir är tillgången till avgiftsfria vägar och andra färdmedel. Singapore har t ex en väl utbyggd kollektivtrafik. När innerstadsavgifter infördes 1975 minskade trafiken i innerstaden med nära hälften, sett över hela dygnet. Under morgonrusningen försvann tre av fyra bilar. Under eftermiddagen, som var avgiftsfri, låg trafiken däremot kvar på samma nivå. Morgontrafiken är ännu i dag betydligt lägre än före avgifterna.

Ytterligare åtgärder måste dock till för att hålla nere bilresandet. Avgifterna skulle annars på sikt bli oproportionerligt höga. Myndigheterna kontrollerar därför även ökningen av antalet bilar. För att få äga en bil måste man köpa ett särskilt tidsbegränsat tillstånd, som auktioneras ut med jämna mellanrum. Troligen är det kombinationen av dessa begränsningar, bra alternativ, avgifter och stadsplanering som ger de stora och långvariga effekterna.

Hur jämförbart Singapore är med t ex Stockholm kan därför diskuteras. Singapore skiljer sig också genom att samhället är betydligt mer reglerat än det svenska och konflikten mellan stad, region och stat saknas eftersom de sammanfaller.

Motsatt är läget i den norska huvudstaden. Oslos system är särskilt konstruerat för att inte påverka trafiken. Tullringen ligger ganska långt utanför innerstaden och avgift tas även ut på de stora genomfartslederna och är lika hög dygnet runt. Kollektivtrafiken är dessutom relativt dåligt utbyggd. Sammantaget har det gjort att tullarna haft mycket små effekter på trafiken.

Små miljöeffekter

Ett ofta framfört argument för vägavgifter är de positiva effekterna på miljön. Men eftersom trängselavgifterna normalt inte har så stor effekt på den totala mängden trafik har de också föga inverkan på miljön. De beräkningar som gjorts visar att de totala utsläppen inte minskar nämnvärt: 2 till 3 procents minskning är typiska siffror. Däremot är trafikminskningarna – och därmed utsläppsminskningarna – relativt stora lokalt i innerstaden, vilket gör att miljön för dem som bor och arbetar där blir bättre.

Eftersom utsläpp av kolväten och partiklar är betydligt lägre när trafiken flyter än när den står stilla kan avgifterna dock ha betydelse för luftkvaliteten lokalt. Totalt sett kan kanske också avgifter som premierar miljövänligare bilar ha en viss inverkan på miljön. I Singapore betalar t ex elbilar 20 procent lägre avgift och hybridbilar 10 procent lägre avgift.

Stora fördelningseffekter

Om trängselavgifter införs i Stockholmsregionen kommer de troligen att ge intäkter på flera miljarder kronor per år. Det kan jämföras med Stockholms kommuns totala budget på 30 miljarder kronor. Hur inkomsterna används och fördelas har därför stor inverkan på samtliga boende i regionen. Intäkterna kan användas till väginvesteringar, då fördelar man pengar mellan olika grupper av bilister. Intäkterna kan användas till investeringar i kollektivtrafik. Då omfördelar man pengar från bilister till kollektivtrafikresenärer. Om intäkterna i stället används för att finansiera skattesänkningar, beror omfördelningen på vilka skatter som sänks, osv.

Mer exakt hur dessa fördelningseffekter ska beräknas råder det delade meningar om. Bara att definiera grupperna möter problem. De flesta människor tillhör inte en enda grupp. Vi åker t ex inte på samma sätt varje dag, och olika medlemmar av en familj påverkas olika men har ofta ändå gemensam ekonomi.

Omfördelningen av pengar mellan olika grupper kan också vara betydligt större än de vinster för samhället som den bättre fungerande trafiken ger. De flesta av dem som i dag åker på en väg som ska avgiftsbeläggas kommer att uppleva en försämring. Ibland hävdas det att alla bilister skulle vinna på avgifterna, eftersom köerna skulle försvinna. Men det är inte sant. För de flesta skulle avgiften vara en större uppoffring än vinsten i tid.

En av fyra grupper vinner

Trafikanterna kan i princip delas in i fyra grupper. Den första gruppen är bilister som när avgifterna införs byter väg eller färdmedel för att avgiften är för hög. För dem innebär avgifterna en försämring jämfört med tidigare. De tvingas byta till ett sämre alternativ.

Den andra och tredje gruppen är bilister som stannar kvar och åker samma väg. Några av dem är missnöjda, grupp två, andra är nöjda, grupp tre. Grupp två stannar kvar eftersom de anser att det vore ännu sämre att byta väg, men de tycker inte att vinsten i tid kompenserar för den nya vägavgiften. För dem innebär alltså avgifterna en försämring. Den tredje gruppen är de bilister som tycker att tidsvinsterna som uppstår är värda avgifterna de betalar. Detta är den enda grupp som får en direkt förbättring genom avgifterna.

Slutligen finns det en stor fjärde grupp som inte berörs av avgifterna, nämligen kollektivtrafikanter och bilister som åker på avgiftsfria vägar. Dessa kan få en försämring eller förbättring därför att det försvinner eller tillkommer resenärer. I allmänhet är dock dessa försämringar eller förbättringar mycket små, så de flesta i denna grupp påverkas inte alls av avgifterna.

De första två grupperna (de bilister som får det sämre) är i allmänhet större än den tredje gruppen (de bilister som får det bättre). I de flesta fall kommer alltså en majoritet att få en försämring. Uppdelningen i grupper är dock, som sagt, konstgjord – de flesta tillhör olika grupper vid olika tillfällen.

Vinnarna, den tredje gruppen, består framför allt av yrkestrafik och tjänsteresenärer. De har s k tidsvärden som ligger på omkring 200 kronor i timmen. För dem är det alltså väl värt pengarna att göra en tidsvinst på tio minuter för 15 kronor. Eftersom andelen yrkestrafik och tjänsteresenärer ofta är betydligt högre i innerstaden, betyder det att avgifter där kan ge relativt stora vinster till dessa grupper.

Ser man alltså enbart till avgifternas direkta effekter – hur mycket man betalar och hur stora tidsvinsterna blir – är det knappast konstigt att avgifterna möter motstånd. Men poängen är att intäkterna från avgifterna blir större än förlusterna för de två grupper som får det sämre. Teoretiskt sett räcker intäkterna till att kompensera alla som förlorar på avgifterna och ändå ge vinst. Hur det praktiskt går till är en helt annan och betydligt svårare fråga. Men slutsatsen är att man måste förklara vad pengarna ska användas till, och hur de som betalar ska kunna få nytta av dem, för att få något stöd för trängselavgifter.

Alltid vinst

Kortare restid är den ojämförligt största vinsten med vägavgifter. Därefter kommer minskade trafikolyckor och lägre utsläpp lokalt. I ett nyligen avslutat EU-projekt studerade man de hypotetiska följderna av vägavgifter i fyra städer: Edinburgh, Oslo, Helsingfors och Aten. För de tre första städerna var vinsterna i tid värda mellan 2 000 och 4 000 kronor per invånare, medan vinsterna för Aten uppgick till omkring 300 kronor per invånare.

En beräkning av vinster och förluster för hela samhället, ett samhällsekonomiskt perspektiv, kan vara till hjälp när man ska avgöra om ett visst projekt är värt att genomföra. När det gäller vägavgifter döljer dock dessa kalkyler hur pengarna fördelas och omfördelas. Dessutom är definitionsmässigt alla system som tar ut en avgift när det är kö samhällsekonomiskt lönsamma.

Att argumentera för vägavgifter med att de ger ett samhällsekonomiskt överskott är visserligen korrekt, men det besvarar inte det kanske tyngsta motargumentet: att fördelningen av pengar kan upplevas som orättvis.

Skatt eller avgift?

Alltsedan den första utredningen om vägavgifter i Stockholm gjordes i slutet av 1970-talet har en juridisk stötesten varit om vägavgifter är en avgift eller en skatt. De flesta utredningar som därefter behandlat frågan konstaterar att gränsen mellan skatt och avgift visserligen är flytande, men att vägavgifter ändå är att betrakta som en skatt.

Problemet är att beslut om vägavgifter och deras användning därför hamnar på Riksdagen. Enligt grundlagen är det Riksdagen som beslutar om nivåer och intäktsanvändning, och det är staten som ska sköta uppbörden. I och för sig har en kommun laglig rätt att ta ut skatt för kommunala angelägenheter. Men eftersom en kommun endast har rätt att beskatta sina egna invånare, ansåg utredaren att staten måste uppbära skatten.

Det kan tyckas vara ett tekniskt problem som lätt borde kunna åtgärdas. År 1999 lade en utredning också fram ett förslag till lagstiftning kring vägavgifter. Såväl de viktigaste remissinstanserna som några av utredarens experter var dock kritiska mot utredarens förslag. Förslaget fördes därför inte vidare trots att utredningsarbetet varit omfattande, vilket illustrerar de juridiska svårigheterna med att införa vägavgifter.

Nu ligger frågan hos den s k Stockholmsberedningen, som har fått direktiv att utreda hur användning av trängselavgifter i trafiken kan genomföras. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2003.

Vart går pengarna?

Ur nationalekonomisk synvinkel är vägavgifter en ovanligt klok skatt. Det är nämligen ett bättre sätt för staten att få in pengar till investeringar än vanliga skatter. Skatter på varor och inkomster medför förluster i samhällsekonomin pga minskad effektivitet i ekonomin.

Om intäkterna från avgifterna används för att ersätta vanliga skatteintäkter får man en vinst från effektivitetsökningen för samhället. Vinsterna av denna skatteväxlingseffekt kan vara mycket stora. Trängselavgifter är alltså ett bra sätt att finansiera offentliga utgifter på.

Frågan är dock vilka utgifter de ska finansiera. Det finns i princip två huvudspår: antingen öronmärks pengarna till trafiken, eller så går de omärkta in i statskassan. Trafikforskare brukar mena att Singaporemodellen är att föredra, eftersom politikerna då kan välja var pengarna gör mest nytta. Men trafikanterna och politikerna själva brukar hellre vilja öronmärka pengarna, som i Oslo. Att satsa inkomsterna på trafikinvesteringar ökar också acceptansen för vägavgifter och kan vara ett villkor för att över huvud taget få införa dem.

Vill vi ha dem?

När folk får rangordna vilka trafikproblem som är viktigast att åtgärda hamnar i princip alltid trängsel och köer överst. Trafikstockningar upplevs som ett betydligt större problem än trafikolyckor och buller.

Lika stor är enigheten om hur problemen ska lösas, och det är inte med vägavgifter. Den populäraste åtgärden mot trängsel i trafiken är i stället att förbättra kollektivtrafiken. Omkring fyra av fem ger denna metod sitt stöd, medan vägavgifter bara får var tredje invånares stöd. Däremellan kommer olika typer av restriktioner, t ex enkelriktning och bilfria områden.

Stödet för vägavgifter ökar dock dramatiskt om man först anger vad avgifterna ska användas till. Om man ställer frågan hur förbättrad kollektivtrafik ska finansieras eller hur en trafikförbättring ska kunna genomföras är vägavgifter det populäraste alternativet. Det visar återigen att användningen av inkomsterna från avgifterna är en nyckelfråga. Men själva ordalydelsen spelar också roll.

När Svenska Naturskyddsföreningen ställde en fråga om vägavgifter fick man ett positivt svar från 38 procent av göteborgarna. I en samtidig undersökning i samma stad fick trafikforskare däremot bara 12 procent positiva svar. Frågan i den första undersökningen var om göteborgarna kunde tänka sig avgifter i rusningstid om inte förbättringar av vägar och kollektivtrafik räckte, i den andra undersökningen gällde frågan om medborgarna ansåg att bilister som har bråttom bör betala för att få kortare restider.

Forskning har visat att vägavgifter endast har förutsättningar att få stöd om de ingår i en strategi för att förbättra trafiken tillsammans med andra åtgärder, som bättre kollektivtrafik och vägar. Det är också avgörande att man gör klart att dessa andra förbättringar annars måste finansieras via vanliga skatter – vilket vanligen är ett ännu mindre populärt alternativ.

Nu väntar omröstning och försöksverksamhet kring trängselavgifter i Stockholm. Helt avgörande för om systemet kommer att införas, accepteras och bli en framgång är hur frågan ställs i folkomröstningen och var man väljer att lägga de insamlade pengarna.