”Sanktioner måste införas även när de är verkningslösa”

Relationerna mellan Ryssland och USA men också Storbritannien och EU var redan före den ryska invasionen av Ukraina till stor del präglade av sanktioner. Förutom som svar på den ryska annekteringen av Krim-halvön 2014 så har de motiverats av ryska påverkansförsök i det amerikanska valet 2016, och mordförsöken på avhopparen Sergei Skripal och hans dotter 2018, samt den ryska oppositionsledaren Alexei Navalny 2020. Dessutom upprepades det varningar mot Ryssland att ett angrepp på Ukraina skulle bemötas med hårda ytterligare åtgärder.

Hotet avskräckte som vi vet inte Ryssland men de påföljande sanktionerna är hårdare än vad många bedömare hade förväntat sig. Stora delar av den ryska valutareserven är fryst, ryska banker uteslöts från det internationella SWIFT-systemet för finansiella transaktioner, ryska flyg får inte passera över många länder, och ett antal handelsrestriktioner.

Förutom USA, Storbritannien och EU så infördes sanktioner av bland annat Schweiz, Norge, Island, Singapore, Taiwan, Sydkorea, Japan, Kanada, Australien, Nya Zealand, och ännu fler som förbundit sig att inte underminera åtgärderna. Att dessutom 141 länder röstade för och bara 5 emot ett fördömande av invasionen i FN:s generalförsamling indikerar att det är enbart Rysslands veto i säkerhetsrådet som hindrat en än mer omfattande sanktionsregim. Konsekvenserna är en allvarlig kris för den ryska ekonomin men frågan som många ställer sig är: Kommer sanktionerna att bidra till ett slut på kriget?

Vetenskapliga studier som har gjorts om sanktioners effektivitet har kommit fram till att deras införande leder till att måltavlan för sanktionerna ändrar policy i ungefär en tredjedel av fallen. Det finns dock ett antal anledningar att ifrågasätta om det överhuvudtaget är möjligt att identifiera någon direkt effekt av sanktioner på länders agerande. För det första så är det svårt att tolka tiden mellan sanktionernas införande och policyförändringen. En viss tid kan passera mellan beslutet att anta sanktioner och deras implementering, och konsekvenserna av sanktionerna på till exempel måltavlans ekonomi kan också dröja.

Det andra problemet gäller det faktum att sanktioner ofta åtföljs av andra åtgärder, och det är svårt att separera vilken som varit den mest betydelsefulla. Om Ryssland till exempel skulle dra sig tillbaka från Ukraina nu så kan vi inte dra slutsatser om huruvida detta är en konsekvens av sanktioner, av det militära stöd som skickats till Ukraina, eller av någonting annat.

För det tredje så finns det en osäkerhet om vad man hoppas uppnå med sanktionerna. Är lyckade fall enbart när samtliga efterfrågade policyförändringar sker, eller räcker det med att delvis ändra beteende? Dessutom så är det vanligt att sanktioner införs på grund av en viss händelse, men att de förändringar som krävs för att avsluta dem har utvidgats över tid. Om vi återigen gör tanke-experimentet att Ryssland skulle dra sig ur Ukraina nu så är det inte troligt att sanktionerna helt kommer att avslutas om tillbakadragandet inte åtföljs av andra eftergifter som till exempel hantering av eventuella krigsförbrytelser.

Till skillnad från sanktioner som införs som bestraffning för ett visst agerande, så har hotet om sanktioner en större verkan med runt 40 procent lyckat utfall. Det kan förklaras med att beslutsfattare som hotas med sanktioner men väljer att ignorera detta hot har bestämt sig för att kostnaden är värd att ta. De kommer därför inte nödvändigtvis att ändra sin policy efter att sanktionerna har införts. Eftersom USA och EU var väldigt tydliga i förväg med att de förberedde sanktioner om Ryssland skulle föra in trupp i Ukraina så kan man enligt den logiken tänka sig att Putin och den ryska ledningen ansåg att det var en acceptabel kostnad. Till saken hör också att de sanktioner som infördes 2014 varken hade allvarliga negativa konsekvenser på den ryska ekonomin, eller nämnvärt skadade Putins popularitet.

Det finns en paradox här; när sanktioner införs är det i många fall för sent att faktiskt påverka måltavlans agerande, men sanktionerna måste införas ändå eftersom hotet om dem måste realiseras. Om ett hot inte upplevs som trovärdigt så kommer det inte ha någon möjlighet att lyckas påverka situationen, vilket gör att dagens agerande mot Ryssland i praktiken bygger trovärdighet inför framtida sanktionshot mot andra stater.

Ur den synvinkeln så är misslyckandet att förhindra Ryssland från att invadera Ukraina genom sanktionshot en konsekvens av en mer långsiktig process än det senaste halvåret. Anledningarna till att sanktionshotet inte ansågs trovärdigt bör sökas i USA:s och EU:s agerande i känsliga situationer under de senaste åren. Sanktionerna som följde den ryska annekteringen av Krim undvek de åtgärder som var mest kostbara för Ryssland för att det då också skulle ha drabbat EU. I Syrien reagerade inte president Obama trots att Assad-regimen använde kemiska vapen 2013, medan president Trump ville strypa stödet till kurdiska allierade 2019.

Hanteringen av Rysslands invasionskrig är inte bara en enskild händelse utan en process som kommer att färga världspolitiken under många år framöver. Att tydligt signalera att sådana flagranta brott mot internationella avtal och normer har allvarliga konsekvenser för angriparen är nödvändigt för att förebygga att brotten begås igen. Det finns också ett värde i sig att motåtgärderna består av sanktioner. Att använda just åtgärder som är etablerade och accepterade i det internationella systemet – FN använder regelbundet sanktioner – signalerar stöd för normen om vilka påtryckningsmedel som är tillåtna att använda.

På så vis kan sanktionerna mot Ryssland på samma gång utgöra en bestraffning för landet, verka avskräckande för andra länder, och stärka normen om vilka medel som är accepterade inom internationell politik. Och detta oavsett om de leder till ett slut på kriget i Ukraina eller inte.