Tullar – ett tidlöst svar på oroliga tider

Den första juli 1930 hade två amerikanska republikanska senatorer under president Herbert Hoovers presidentskap stått fadder för en ny mycket restriktiv lag som satte upp höga tullar mot omvärlden för ett stort antal varor, den så kallade Smoot-Hawley-tariffen. Med facit i hand vet vi vad som hände därefter: den ekonomiska nedgång i världen som hade inletts med Wall-Street-kraschen den svarta torsdagen 29 oktober 1929 kom att fördjupas och leda fram till Den stora depressionen, som störtade världen i djup ekonomisk, social och politisk kris under 1930-talet. 

Att ta upp tullar är utan tvivel ett urgammalt verktyg som söker sig tillbaka till förhistorisk tid. I början handlade det ännu inte om stater som ville utnyttja dessa för egna syften, utan om handelsstäder och privata aktörer som gått samman i kompanier och sällskap. Men från och med framväxten av förmoderna stater i slutet av medeltiden så blev dessa de huvudsakliga aktörerna. Allt sedan dess har tullar kommit att användas för olika syften.

För det första har det handlat om att förstärka statskassan med reda inkomster, både på införsel och utförsel av varor, av en stat som kunde kontrollera sina gränser. Att tänka så var vanligt särskilt under 1500-och 1600-talet men har nu återkommit i vår egen tid. När detta skrivs använder sig president Donald Trump i USA aktivt av argumentet ökade statsinkomster för att försvara sin protektionistiska politik. I vilken mån det verkligen leder till ökade inkomster är dock mycket tveksamt, eftersom höga tullar normalt leder till att handeln minskar eller söker sig andra vägar. Men i auktoritära stater var och är sådana effekter kanske oviktiga så länge statsmakten gynnas, även på sina egna innevånares bekostnad. 

Ett andra skäl för att införa tullar, i det här fallet på utförseln av varor, har varit att man velat behålla särskilt viktiga resurser inom landet och förhindra exporten av dem. Det synsättet präglade Sverige på 1500-talet: Mastvirke och ekplankor borde behållas inom landet för flottans behov, tänkte Gustav Vasa, liksom att de stora mängder av boskap som fördes över gränsen till Skåne gynnade fienden och hotade att leda till svält i Sverige. ”Skyddspolitik” var det begrepp som den svenske nationalekonomen och ekonomhistorikern Eli Heckscher (1879–1952) myntade som benämning på detta. Fortfarande i dag används brist på strategiska varor som argument när vi oroar oss för vad som kan hända i kristider då handeln med omvärlden hotas att stängas av.

För det tredje, till sist, har tullar på införsel av varor från utlandet motiverats med att de skyddar de inhemska näringarna från att slås ut av billig import utifrån. Från och med 1600-talet och framåt gällde detta i synnerhet tullar på industrivaror utifrån, som annars ansågs kunna skada framväxten av industri och manufaktur – något som sågs som särskilt viktigt för ett lands ekonomiska utveckling. Det är här de så kallade merkantilistiska idéerna från 1600-talet och framåt kommer in i bilden, knappast som något entydigt ekonomisk teoretiskt system men med syftet att bygga upp en stark och folkrik stat. Huvudpunkten i det som brukar kallas ”merkantilism” var förstås att utrikeshandel var särskilt gynnsam för ekonomisk utveckling och tillväxt.

En del merkantilister tyckte att en positiv handelsbalans kunde åstadkomma detta. Andra var mera sofistikerade och menade att en gynnsam balans var när man enbart exporterade förädlade varor, medan man importerade råvaror eller använde egna. Fortfarande under 1800- och 1900-talet har protektionism i form av så kallade ”uppfostringstullar” använts, också av sådana som annars i första hand menat att en friare handel vore till gagn för alla i det långa loppet. Till sist under 1900-talet användes samma argument ofta i diskussionen om hur de så kallade ”underutvecklade” länderna skulle kunna bryta sig ur stagnation och fattigdom och bygga upp sina egna inhemska ekonomier. Under 1950-talet och framåt fick dessa tankar sin höjdpunkt i den så kallade latinamerikanska beroendeskolan som fordrade kraftig protektionism för att bryta sig ur fattigdomens onda cirklar. (Sådana tankar var populära också i många andra utvecklingsländer än i Latinamerika.)

Men innan vi närmar oss samtiden ska vi återvända till 1600-talet, närmare bestämt till 1620-talet. Då uppstod en omfattande diskussion i England som handlade om dess Ostindiska kompani, bildat år 1600. Det blev stormrikt på att forsla guld och silver till Kina för att bytas mot åtråvärda produkter som tyg och porslin. England erhöll på detta sätt en negativ handelsbalans med Ostasien. Kritiker menade därför att trafiken måste minskas radikalt och utförseln av ädla metaller hindras. I stället menade dock de – som senare många merkantilister, i synnerhet köpmannen och ekonomiska skribenten Thomas Mun (1571–1641) – att man inte skulle titta på Englands handelsbalans i relation till ett särskilt land, utan till helheten av alla balanser. De merkantilistiska författarna var dock måna om att handelsbalansen helst totalt skulle vara positiv. På samma sätt som för holländarna skulle mer rikedom och låga räntor stimulera till ökad sysselsättning och mer ekonomisk aktivitet i landet.

Från och med slutet av 1600-talet började det ifrågasättas om man skulle fixera så mycket på handelsbalansen eftersom den var nästan omöjlig att kalkylera. Det ansågs som sagt viktigare att ett land skulle exportera varor med högt förädlingsvärde och importera råvaror som kunde bearbetas av den inhemska industrin. Man skulle med andra ord bry sig mer om ett slags sysselsättningsbalans än om handelsbalansen. För detta ändamål kunde man använda sig av selektiva tullar på vissa varor och gynna andra med låga tullar eller till och med exportpremier. 

Det brukar ofta framhållas att teorin om frihandelns förträfflighet först framställdes av Adam Smith (1723–1790) i hans ryktbara bok An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations (1776). Det är en sanning med stor modifikation. I själva verket hade en radikal kritik mot handelshinder och protektionism börjat uppstå tidigare, särskilt via filosofen och historikern David Hume (1711–1776). I en berömd uppsats från 1751, ”On the balance of trade”, ville han visa att en positiv handelsbalans på sikt skulle utjämnas genom att ett överskott av pengar i ett land ovillkorligen måste leda till stigande priser och en minskning av handelsutflödet tills dess att en ny jämvikt uppstått.

Denna tanke följdes sedan upp av Smith och hans lärjungar inom den så kallade klassiska politiska ekonomin som slog igenom först i Storbritannien och Frankrike i början av 1800-talet. Mest inflytelserik här blev börsspekulanten och ekonomen David Ricardo (1772–1823), som genom sin modell om komparativa fördelar ville visa hur fri handel alltid gynnade båda parter, även för det land som låg före och kunde producera billigast: Det skulle löna sig mer att producera det som man var relativt bäst på och importera det som man var sämre på.

Även om frihandelsargumentet slog igenom snabbt tog det längre tid att få det infört i praktiken. Det gällde till och med Storbritannien, som behöll sina höga spannmålstullar till 1846 för att skydda sina jordbrukare från import av billiga livsmedel och råvaror från utlandet. De flesta länder – förutom Storbritannien – hade höga tullar på importen av industrivaror med argumentet att den egna industrin skulle gynnas. Det gällde i synnerhet i Centraleuropa där protektionister, med den tyske ekonomen och järnvägsentusiasten Friedrich List (1789–1846) i spetsen, fick starkt genomslag. List gick till hårt angrepp på de klassiska ekonomerna och på Storbritannien, som han ansåg vara själviska hycklare när de försökte övertyga alla andra om frihandelns fördelar.

Genom sitt industriella försteg var det inte konstigt att britterna förespråkade frihandel på industrivaror, samtidigt som de skyddade sitt eget jordbruk. Även genom sin stora dominans över ett globalt handelsimperium stängde det ”dubbelspelande” (”perfidious) ”Albion” ute de andra länderna. (Albion var ett gammalt ord som ofta användes för att benämna England som det ”vita landet”.) Också i USA var protektionismen och Lists idéer starkt dominerande under huvuddelen av 1800-talet.

Framförallt under 1860-talet skedde dock ett slags genombrott för frihandelsidéerna. Frihandelsförespråkare i form av den så kallade Manchester-liberalismen, med Richard Cobden (1804–1865) i spetsen, var säkert viktiga influencers, men ännu mer pådrivande var att Frankrike under kejsaren Napoleon III gick över till frihandeln och tog initiativ till bilaterala förhandlingar mellan olika europeiska länder om tullättnader. Denna process inleddes med Cobden-Chevalier-avtalet mellan Storbritannien och Frankrike 1860 – den franske ekonomen Michel Chevalier (1806–1879) var frihandelsentusiast på samma sätt som Cobden. 

Under 1860- och 70-talet dominerade strävandena att förhandla fram tullättnader och nivåerna minskade. Men ett omslag kom redan under slutet av det senare årtiondet. Främst var det inflödet av billigt spannmål från USA som hotade det europeiska jordbruket, vilket inledde processen. Men snart nog kom även industritullar in i bilden och en rad europeiska länder drogs in i en spiral av stegrad protektionism. Tyskland hade enats 1870 och en omfattande industrialisering bakom tullmurar sågs som en förutsättning för landets växande maktställning. Ökade nationella spänningar mellan Europas stormakter om kolonier och marknader spädde på utvecklingen. Till och med i Storbritannien – frihandelns främsta tillskyndare – växte opinionen för tullar för att vedergälla andra länders införande av sådana under slagordet ”jämbördig handel”.

Även Sverige drogs in i en politisk strid om tullar under 1880-talet, efter några årtionden av relativt låga tullsatser sedan den liberala finansministern Johan August Gripenstedt (1813–74) hade undertecknat ett frihandelsavtal med en rad europeiska länder i Cobden-Chevalier avtalets anda år 1866. Men två decennier senare fick tullvänner övervikt i Sveriges riksdag och spannmålstullar infördes, vilket sedan följdes av industritullar. 

Den tilltagande konkurrensen om kolonier och marknader från 1880-talet och framåt, som starkt bidrog till första världskrigets utbrott 1914, fick sitt slut vid krigsslutet fyra år senare. En viss återgång till friare handel kom därefter att ske under 1920-talet, men spänningarna mellan krigets vinnare och förlorare utgjorde en broms för utvecklingen i denna riktning. USA förde också en tydligt isolationistisk linje som skapade stora obalanser i varuhandel och med kapital. Men det stora brottet kom med börskraschen på Wall Street i oktober 1929 och depressionen som utlöstes i början av 1930-talet i USA och Europa. I USA ledde oron för massarbetslöshet alltså till tullökningar. På den internationella handelns område innebar 1930-talet en katastrof med en minskning av omsättningen på 60 procent eller mera. Under detta decennium kom handeln helt och hållet att vila på bilaterala avtal mellan olika länder. Den ökade ekonomiska nationalismen ledde visserligen till ökad industrialisering i skydd av tullmurar, till exempel i Latinamerika och i auktoritära och fascistiska länder, men också till ökade politiska spänningar och ett nytt världskrig.

När den svenska ekonomiska historiens pionjär Eli Heckscher (1879–1952) gav ut sitt internationellt mest kända verk, Merkantilismen i sin första upplaga 1931 hade historien vänt blad. Heckscher letade efter protektionismens historiska ursprung, men förnekade att den var resultatet av något slags genomtänkt ekonomisk teori. Snarare var protektionismen ett närmast tidlöst utslag av folklig inbillning som lätt att kunna utnyttjas av demagoger och populister för att få politisk makt. Det ligger utan tvivel mycket i Heckschers uppfattning som förstås stötts och blötts sedan dess. 

Tiden efter det andra världskriget kom att kännetecknas av en snabb utveckling av global handel och sjunkande tullsatser, framför allt från med mitten av 1950-talet. Skillnaden mellan vad som hände efter första och andra världskriget var spektakulär. Efter 1945 gick USA ut ur kriget som ledande ekonomisk stormakt med ambitionen att om det gick bra för västländerna som helhet skulle det också gynna USA. Man skulle därför verka för ett återställande av världshandeln med dollarn som yttersta monetära ankare genom Bretton-Wood-systemet. Det hade förhandlats fram under brinnande krig 1944 för att möjliggöra friare handel med varor och kapitel efter krigen. Man tog initiativet till upprättandet av det Allmänna tull och handelsavtalet (General agreement on tariffs and trade, Gatt) som skrevs under i Geneve 30 oktober 1947. Genom sina olika så kallade ”rundor” kom en successiv liberalisering av världshandeln till stånd.

Till en början omfattades 23 länder men när Gatt omvandlades till Världshandelsorganisationen (World trade organisation, WTO) 1995 var mer än 100 anslutna (i dag 164). Sedan WTO:s start har fortsatta förhandlingar upprätthållits via Doha development round (eller agenda) med särskild uppgift att stödja låginkomstländerna i upprättandet av en friare handel. Gatt och WTO har inte varit okontroversiella organisationer och vissa kritiker har menat att rundorna mest har gynnat de rikare länderna. Men resultatet talar ändå sitt tydliga språk: Det har beräknats att de globala tullsatserna i genomsnitt sjunkit från 22 procent 1947 till omkring 5 procent i dag. Det hindrar förstås inte att tullar på vissa områden även i fortsättningen är höga. Men att de sjönk betydligt står utom allt tvivel.

Men tiderna tycks återigen vara på väg att ömsa skinn. Inte minst sedan finanskraschen 2008 har globalisering som allmänt fenomen kommit att ifrågasättas i takt med att de politiska spänningarna i världen ökat. Covid 19-pandemin 2020–22 har visat hur sårbart det globala systemet för handel är för kriser och avspärrningar. USA, som under nästan åttio år varit en grundbult för fri handel, tycks nu vända sig tillbaka till en starkt protektionistisk linje under parollen ”America first”. Gamla idéer om skyddstullar med syfte att ”återindustrialisera” USA luftas återigen. Under president Trumps andra presidentomgång har till och med merkantilistiska tankar om vikten av en gynnsam handelsbalans dammats av och drivs trots att den amerikanska ekonomin – liksom de andra mera avancerade ekonomierna i världen – mer och mer har blivit producenter av tjänster. Men även om att sådana idéer hållits tillbaka under lång tid har de hela tiden funnits där i bakgrunden för att nu återkomma på bred front. Liksom Eli Heckscher profeterade för så länge sedan verkar det vara så att protektionism och ekonomisk nationalism är något som dammas av och blir opportunt igen när det politiska läget hårdnar och de globala spänningarna ökar.