Afrikas gröna revolution kom av sig

På 1950- och 60-talen blev de flesta europeiska kolonier i Afrika och Asien självständiga. I samband med det riktades världens uppmärksamhet mot hungerproblemen i u-länderna, särskilt i södra och östra Asien. För att trygga matförsörjningen i dessa fattiga länder lanserades den så kallade gröna revolutionen. Dess mest synliga inslag var att nya, sjukdomsresistenta och högavkastande grödor introducerades i kombination med intensiv gödsling och bevattning. De grödor som berördes var i första hand ris, majs och vete.

Flerfaldigad avkastning

Resultaten blev formidabla. På kort tid lyckades flera länder i Asien häva den utbredda matbristen. Skördarna av baslivsmedel räckte nu inte bara för att mätta befolkningen utan även till export. Exempelvis har avkastningen per hektar av ris fördubblats i Indien sedan 1960-talet och nästan trefaldigats i Indonesien.

I Afrika söder om Sahara har däremot produktionen av baslivsmedel räknat per person minskat sedan 1960-talet. Produktiviteten – alltså skörden per hektar – har stigit endast marginellt. Den genomsnittliga avkastningen för majs är mindre än hälften av den i Asien. Knappast något land i Afrika är självförsörjande på baslivsmedel, och behovet av internationellt matbistånd gör sig ständigt påmint.

Varför har den gröna revolutionen haft så liten framgång i Afrika söder om Sahara? Vad skulle krävas för att nå liknande resultat som i Asien?

Tillsammans med forskare från åtta afrikanska länder har vi försökt besvara dessa frågor i ett just avslutat projekt kallat Afrint, African food crop intensification. Vi har analyserat utvecklingen inom jordbruk, politik och ekonomi i åtta länder söder om Sahara sedan de blev självständiga. Vi har också gjort gruppintervjuer i drygt hundra byar i dessa länder och mer än tre tusen intervjuer med enskilda småbrukare.

De geografiska områden som vi valt att studera är ganska gynnade vad avser både naturliga förutsättningar, som jordmån och nederbörd, och närhet till infrastruktur och marknader. Valet gjordes av två skäl: dels för att kunna göra vettiga jämförelser med Asien på 1960- och 70-talen, dels för att försöka identifiera insatser och reformer som har goda förutsättningar att verkligen leda till ökad avkastning i jordbruket.

De gängse förklaringarna

Det finns en allmänt spridd mytbildning om varför gröna revolutionen hade framgång i Asien men inte i Afrika. Den säger att omställningen i Asien utgjordes av ett snävt teknologipaket av högavkastande utsäden – främst vete och ris – samt stora mängder konstgödning och konstbevattning. Vete och ris är grödor som sedan länge odlas i Asien, och där finns dessutom flera stora, bördiga och folkrika flodslätter med hygglig infrastruktur och gamla konstbevattningssystem, vilka kunde byggas ut och moderniseras.

Afrika däremot, brukar det hävdas, saknar sådana potentiellt högavkastande flodslätter, och dessutom är vattentillgångarna – och därmed möjligheterna till konstbevattning – både mindre och osäkrare. Inte heller hör vete och ris till de traditionella baslivsmedlen i Afrika söder om Sahara, där i stället torktåliga grödor som majs, sorghum, hirs och kassava dominerar.

Följaktligen skulle gröna revolutionen inte vara anpassad till Afrika och framgångarna ha uteblivit av det skälet. På senare tid har dessutom stor uppmärksamhet riktats mot korruption och ineffektivitet hos många afrikanska statsledningar och myndigheter, vilket ytterligare anses förklara kontinentens fattigdom.

Med så stora skillnader mellan Asien och Afrika finns det sålunda ingenting som Afrika skulle ha att lära av den asiatiska erfarenheten. Detta, alltså, enligt den gängse förklaringsmodellen.

Icke-monopol bakom framgången

Inom Afrint-projektet fann vi inte denna teori tillfredsställande, och vi ville i stället undersöka om det inte finns andra – betydligt viktigare – faktorer bakom såväl Asiens framgång som Afrikas bekymmersamma situation.

Genom att gå tillbaka och studera gröna revolutionen i sju asiatiska länder vaskade vi först fram ett antal tänkbara förklaringar. Det vi ville ta reda på var främst två saker: dels vad som fick statsmakterna i de sju länderna att genomföra dessa mycket omfattande reformer, dels hur gröna revolutionen kom att förverkligas rent praktiskt ute på landsbygden.

Teknologin – alltså de nya grödorna, bevattningen och gödningen – är naturligtvis viktig, men i sig räcker den inte som förklaring. Våra studier visar att när det nya sättet att odla infördes i Asien, omgavs det av mångfasetterade statliga reformprogram för att underlätta dess spridning. Viktiga komponenter var prispolitik, subventioner, importskydd, rådgivning, forskning och stöd till framväxten av privata marknadsaktörer. Programmen var utformade så att de nådde stora mängder småbrukare och så att det var lönsamt för dessa att ta till sig det nya.

En central faktor i reformarbetet – dock inte i de mindre framgångsrika reformerna i Kina och Nordkorea – var att statsmakterna inte själva monopoliserade vare sig odlingen eller handeln.

Mer hot än löften

Skälet till att dessa breda satsningar genomfördes var bland annat att flera av de asiatiska regimerna kände sig hotade, både av inhemska faktorer och från grannländer. Stora och växande befolkningar samt brist på jordbruksmark skapade social oro och hungerkravaller. Spannmålspriserna på världsmarknaden var vid denna tid mycket höga, och det blev dyrt för statsmakterna att köpa in livsmedel från utlandet och sedan hålla konsumentpriserna på konstlat låga nivåer. Trycket på regeringarna var också stort på grund av krig eller hot om krig med grannländer (Indien-Kina, Indien-Pakistan, Kina-

Taiwan, Vietnamkriget, Koreakonflikten) eller väpnade konflikter inom landet (Filippinerna, Indonesien med flera).

Till saken hör att gröna revolutionen ägde rum mitt under kalla kriget. Rädslan för att Kinas revolution skulle sprida sig, den så kallade dominoteorin, var utbredd inte minst i USA. Detta, menade man, kunde motverkas om Asiens bönder fick äta sig mätta.

Följaktligen satsade västmakterna stort på att framställa nya högavkastande sädesslag, främst vid internationella växtforskningsinstitut för vete och majs i Mexiko respektive för ris i Filippinerna. De nya växtsorterna skänkte man sedan till de länder som var intresserade, dock inte till Kina. Resultatet av växtförädlingen i kombination med de ekonomiska reformerna blev, precis som avsett, kraftiga produktivitetsökningar i jordbruket, nationell självförsörjning på baslivsmedel – och minskad social oro.

I Afrika på 1960-talet var förutsättningarna helt annorlunda. Afrika är en stor kontinent – mer än dubbelt så stor yta som Indien och Kina sammantaget – och har länge ansetts ”underbefolkat”. Det fanns gott om obrukade marker, och det rådde inget akut behov av att intensifiera jordbruket. Afrika söder om Sahara var i själva verket självförsörjande på livsmedel och nettoexportör av jordbruksprodukter till in på 1970-talet.

Dyrt att bygga infrastruktur

Även utifrån var trycket på regimerna svagt eller obefintligt. Alltsedan självständigheten har det varit en grundsats både bland afrikanerna själva och bland biståndsgivarna att de koloniala statsgränserna inte får rubbas. De stora avstånden och den glesa befolkningen gjorde också att det var förhållandevis dyrt att bygga ut infrastrukturen i form av vägar, järnvägar och elnät. Därför blev sådana investeringar mycket mindre omfattande än i Asien.

Detta betyder dock inte att ingenting hände. Det gjordes ett flertal satsningar på modernisering av jordbruket, men produktivitetsökningarna blev genomgående kortlivade. Mestadels handlade försöken om att trygga stadsbefolkningarnas matbehov genom investeringar i statsfarmer och subventionerade privata storjordbruk, de senare ofta ägda av personer som stod regimerna nära.

Årtionden av missriktad politik

Småbrukarnas och landsbygdsbefolkningens försörjning uppfattades inte som något problem. Samtidigt genomfördes en del åtgärder som ytligt sett påminde om de asiatiska satsningarna, men som var illa tänkta. Reformerna av jordbrukets marknader handlade nästan undantagslöst om att staten monopoliserade handeln med både insatsvaror och produkter. Dessutom var statens prispolitik onyanserad och innebar att alla bönder fick lika mycket (eller snarare lite) betalt oavsett var i landet deras odlingar var belägna och oavsett när under året de hade något att sälja. Medan de asiatiska reformerna hade börjat i gynnade områden med rejält befolkningsunderlag och goda kommunikationer, vilket förbilligade reformerna, blev de afrikanska satsningarna mycket dyra och i längden inte ekonomiskt hållbara.

Att denna misslyckade politik kunde fortsätta i några årtionden förklaras av att de afrikanska staterna var politiskt svaga. Däremot har vi inte funnit att bristen på utveckling i jordbruket skulle ha något att göra med att många stater leddes av diktatorer som stal stora summor pengar från statskassan. Även de asiatiska staterna var i många fall svaga och korrupta från början, men de utsattes efter hand för så kraftigt förändringstryck att de tvingades bli dynamiska utvecklingsstater. Det innebar bland annat att regimerna inte längre tillät olika särintressen att bestämma politiken och att de startade långsiktiga nationella utvecklingsprogram. Detta stärkte i sin tur de asiatiska regimerna och legitimerade staternas styrelseskick.

I Afrika, där motsvarande förändringstryck alltså saknades, inriktade sig statsmakterna i stället på att liera sig med särintressen. Detta underlättade regimernas överlevnad på kort sikt. Medan den asiatiska gröna revolutionen inbegrep småbrukarna, blev de afrikanska bönderna utestängda.

Samtidigt gavs under det kalla kriget omfattande ekonomiskt bistånd till pålitliga u-landsregeringar runt om i världen i form av direkta förstärkningar av statskassan. Detta fungerade som en livlina, som gjorde mottagarna mindre beroende av att det egna landet utvecklades. Det blev viktigare att försäkra sig om u-hjälp än att få fart på landets egna jordbruk. Resultatet blev därefter: staten förblev svag och ifrågasatt, och den ekonomiska utvecklingen uteblev.

Afrikas potential

I Afrint-projektet fann vi att medelavkastningen i Afrika i dag är endast 1,3 ton per hektar för majs, men också att produktivitetsskillnaderna är stora inom varje by. De bästa producenterna får skördar som är mer än dubbelt så stora som den fattiga majoritetens. Skillnaden beror på att endast en liten minoritet har råd med konstgödning och högavkastande utsäde. Det är bara denna lilla grupp som kan producera för marknaden. Den stora majoriteten småbönder är inte självförsörjande på livsmedel från skörd till skörd utan måste köpa mat.

Våra intervjuer visar också att småbrukarna upplever två stora hinder för ökad livsmedelsproduktion. Det ena är de höga priserna på insatsvaror, främst konstgödsel – afrikanska småbrukare betalar i dag världens högsta priser för konstgödsel. Det andra är de låga priserna på de produkter som bönderna eventuellt skulle ha att sälja.

Men allt är ändå inte elände. Det finns en stor outnyttjad potential i det afrikanska småbruket, och kontinenten har goda förutsättningar att utan övermäktiga insatser bli självförsörjande på baslivsmedel. Kan bara fattigbönderna nå samma skördar som de rikare bönderna, vore mycket vunnet.

På många sätt liknar situationen i dagens Afrika den som rådde i Asien på 1960-talet. Matbrist och social oro är vanligt. Folkökningen har lett till krympande jordlotter och till att det på många håll inte längre finns någon obrukad mark att odla upp. Intensifiering, det vill säga mer produktion på samma areal, är alltså nödvändig.

I-länderna dumpar överproduktion

Växtförädlingen har lett till att det i dag finns en rad högavkastande grödor som är anpassade till Afrikas ekologiska förutsättningar. Samtidigt har strukturanpassningsprogrammen – mindre stat, mer marknad – med åtföljande minskat bistånd gjort det angelägnare för afrikanska regimer att utveckla inhemska resurser. Detta talar för att tiden nu är mogen för en afrikansk grön revolution.

Men det finns även ett antal faktorer som verkar i motsatt riktning. Med det kalla krigets slut upphörde behovet hos de rika länderna att ge bistånd. Att passiva regimer inte längre hålls under armarna är visserligen en god sak, men det är problematiskt att i-ländernas bistånd till tredje världens jordbruk har sjunkit mer än biståndet i allmänhet. De afrikanska staternas krympta resurser har bland annat lett till att jordbruksforskningen har minskat och att rådgivningen till bönderna har kollapsat. Växtförädlingen har alltmer överlämnats till stora transnationella företag, som inte ger bort något gratis.

En annan faktor som motverkar en afrikansk grön revolution är att världsmarknadspriserna på spannmål just nu är på sin lägsta nivå sedan andra världskriget. Att subventionera inhemsk odling är därför inte lika angeläget som på 1960- och 70-talen.

Dagens världsmarknadspriser är dock konstlat låga och orsakas av att i-länderna subventionerar sitt jordbruk, med överproduktion som följd. Exempelvis går omkring hälften av EU:s totala budget till jordbruksstöd. Delar av denna överproduktion dumpas i fattiga länder, vilket ytterligare underminerar incitamenten för dessa att investera i sin inhemska jordbruksproduktion.

Om i-länderna minskade de statliga bidragen till sina bönder, skulle det underlätta för u-ländernas jordbruk. Men är detta en sannolik utveckling? De rika ländernas regeringar vill gärna ha makt över maten och dessutom kunna inkassera de egna böndernas och livsmedelsindustrins politiska stöd. Än så länge har dessa faktorer varit viktigare än omsorgen om fattiga och hungrande afrikanska småbönder.

Å andra sidan höjs allt fler röster inom EU – bland annat från Storbritannien, Nederländerna och Sverige – för att jordbruksstödet måste minskas radikalt. Att syftet är att minska dessa länders avgifter till EU och inte att hjälpa u-världens småbönder spelar mindre roll, men resultatet kan i förlängningen bli en begynnande afrikansk grön revolution.