COP26: Ödesmöte för klimatet

2021 blev året då FN:s generalsekreterare, António Guterres, utfärdade en ”kod röd för mänskligheten”. Uttalandet kom efter FN:s klimatpanel IPCC:s rapport i augusti om vad naturvetenskapen säger om klimatförändringarna. Rapporten bekräftar och förstärker tidigare rön om hur människan bidrar till ett förändrat klimat. Huvudbudskapet är att mänsklig påverkan har värmt upp planeten, och att förändringar i extremer som värmeböljor och skyfall tydligare har visat sig ha ett samband med människans klimatpåverkan.

Men rapporten understryker också att den globala uppvärmningen kan hejdas.

Budskapet är välkänt: Vi måste snabbt minska vårt beroende av aktiviteter som bidrar till den globala uppvärmningen, framför allt utvinning av fossil energi och avskogning.

Trots att vi vetat om det här länge så är världens samlade insats för att minska utsläppen tydligt undermålig. Varför har vi inte lyckats bättre, trots över 30 år av klimatförhandlingar och otaliga forskningsrapporter?

I en ny studie, ledd av Isak Stoddard vid Uppsala universitet och Kevin Anderson vid Uppsala universitet och University of Manchester, pekar jag och andra forskare på hur rådande maktstrukturer skapar inlåsningseffekter och står i vägen för den omfattande klimatomställning som behövs. I tidigare forskning har jag visat på hur de förslag som läggs av politikerna för en skärpt klimatpolitik ofta motarbetas av bland annat olje- och gasbolag som Exxon, BP och Saudi Aramco. För att styra världsekonomin från fossilberoende behöver nuvarande maktstrukturer enligt oss luckras upp till fördel för de röster som hittills varit marginaliserade, exempelvis resurssvaga ö-nationer, ursprungsfolk och ungdomar.

Om man tar en rättvis klimatomställning på allvar, blir det tydligt att klimatfrågan måste ses som en samhällsfråga och inte bara en miljöfråga.

Allt fler forskare och tankesmedjor från framför allt Europa och USA kräver nu ett omtag i det internationella klimatsamarbetet. FN:s klimatkonvention har under mer än 30 år samlat världens länder. Men eftersom alla måste komma överens, har klimatförhandlingarna inte kunnat få till avtal som verkligen förbinder länder att snabbt minska sina utsläpp. I stället baserades Parisavtalet år 2015 på att alla själva bestämmer sina åtaganden. Avtalet är resultatet av kompromisser mellan nästan 200 länder som skiljer sig åt i storlek, ekonomiska förutsättningar, makt, och inte minst utsläpp – historiska och nuvarande.

Men, för att klara Parisavtalets temperaturmål om att begränsa uppvärmningen till väl under två grader behöver alla – framför allt de rikaste länderna och de med störst utsläpp av växthusgaser – avsevärt öka sina ambitioner.

Förvisso har mycket hänt sedan Parisavtalet slöts. 52 länder som står för 54 procent av världens utsläpp har satt upp något slags mål om att nå netto-noll utsläpp. Målen om att inte tillföra mer växthusgaser till atmosfären än vad som kan tas upp genom exempelvis trädplantering har olika datum i olika länder, men sträcker sig i stort mellan åren 2035 och 2060. Därtill har flera hundra städer (till exempel Stockholm och Delhi), investerare (SEB Investment Management och BlackRock med flera) och tusentals företag (bland andra Scania och Unilever) gått med i FN:s kampanj Race to Zero och förbundit sig att arbeta mot netto-noll utsläpp senast 2050.

Sådana mål är nödvändiga, eftersom varje bråkdel av en grads uppvärmning leder till farligare och mer kostsamma effekter. Men mål måste följas upp med en plan. En analys av långsiktiga klimatstrategier som skickats in till FN:s klimatsekretariat, som mina kollegor och jag publicerade i juli, visar att många länders planer är starkt beroende av koldioxidinfångning och negativa utsläppstekniker som ännu inte finns tillgängliga i stor skala.

Världens länder har alltså ännu inte satt tillräckligt ambitiösa mål – och de mål som finns saknar verktyg för att kunna uppfyllas.

Vad krävs då?

Enligt internationella energirådet IEA är vad som krävs för att klara Parisavtalet inget mindre än en radikal transformation av världens energisystem samt beteendeförändringar särskilt i rika länder.

Men det är lättare sagt än gjort.

Många ekonomer, men även allt fler företag, menar att det som behövs är att världens länder prissätter koldioxid. En global koldioxidskatt har förordats länge. Men enligt Världs­banken är endast cirka 20 procent av världens utsläpp under någon sorts koldioxidsprissättning. Även om Kina nyligen lanserade ett prissättningssystem, är deras pris på koldioxid likt majoriteten av existerande system, för lågt för att ge nödvändig effekt. Utmaningen är därför inte bara att sätta ett pris, utan även att förhandla fram ett så högt pris att det bidrar till en snabb omställning i en värld där länder har väldigt olika utgångslägen.

En global koldioxidskatt är därför klimatpolitikens heliga graal. Det talas mycket om den men den är alltså svår att uppnå i praktiken.

Den amerikanska nationalekonomen William Nordhaus, som tilldelades Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne 2018, har i stället förespråkat en klimatklubb. Ambitiösa länder som vill accelerera klimatarbetet skapar en klubb och använder sanktioner mot icke-medlemmar för att få fler att gå med i klubben.

Förslaget låter enkelt. Men det dras med flera problem, vilket jag och mina kollegor visar i en studie publicerad i augusti. Det är inte tydligt vilka länder som skulle kunna leda en sådan klimatklubb. Det är också osäkert hur klubbens sanktioner skulle bemötas av stora länder som skulle kunna vara motvilligt inställda. En sådan klubb skulle också riskera att underminera FN:s klimatkonventions princip om gemensamt men differentierat ansvar. Det differentierade ansvaret innebär att rika länder bör ta ett större ansvar, baserat på historiska utsläpp och nuvarande förutsättningar, för att ställa om sina ekonomier. En klimatklubb skulle alltså kräva stora diplomatiska muskler för att bli politisk verklighet.

Ett möjligt steg i den riktningen är dock EU:s stora klimat­paket som lanserades i somras. Fit for 55 syftar till att ge de verktyg som behövs för att uppnå målen i EU:s klimatlag. Där finns ett förslag om klimattullar som ska motverka att företag och industrier flyttar sin produktion, och därmed sina utsläpp, till länder med lågt eller inget pris på koldioxid. För att EU:s företag ska kunna upprätthålla sin konkurrenskraft när EU:s klimatarbete går in i en ny fas, är tanken att import av varor till EU beläggs med en tullavgift som motsvarar deras koldioxid­innehåll.

Idén liknar alltså klimatklubbsidén med sanktioner för länder som har mindre ambitiösa klimatmål och ett lägre koldioxidpris än EU, då importerade varor i princip bör ha samma kostnad för koldioxidutsläpp som inhemska producenter. Men likt idén med en global koldioxidskatt, finns det tekniska, juridiska och politiska hinder som kan sätta käppar i hjulet för EU:s planer. Vissa av dessa hinder tas upp i en utredning från svenska Kommerskollegium från 2019.

Exempelvis måste klimattullarna vara förenliga med Värld-handelsorganisationens regler och de måste utformas på ett sätt som inte uppfattas som protektionistiskt av EU:s handelspartner. Dessutom måste den fria tilldelningen av utsläppsrätter inom EU fasas ut. Detta innebär att EU:s kommande förhandlingar om klimattullar måste blidka både inhemska intressen och viktiga handelspartner på ett sätt som samtidigt inte underminerar tullarnas effektivitet.

I bästa fall lyckas EU utforma dem på ett sätt som innebär att inhemska företag snabbt ställer om sin produktion till koldi­oxid­snålare alternativ, samtidigt som länder utanför EU anpassar sig till EU:s regler och sänker sina utsläpp. I värsta fall leder förslaget till svåra konflikter både inom och utanför EU, med följd att det internationella klimatsamarbetet undermineras.

En första fingervisning om hur EU:s nya förslag tas emot kommer vi kunna se vid årets klimatkonferens i Glasgow i november. Konferensen, COP26, skulle egentligen ha ägt rum förra året, men fick skjutas upp på grund av coronapandemin. Förhoppningen är att konferensen kan lösa de sista knutarna i Parisavtalets regelbok. Dessa knutar gäller bland annat vilka regler som ska gälla för att göra det möjligt att utvärdera varje lands klimatarbete, samt regler för internationell handel med utsläppsrätter. EU och Sverige vill se ett gemensamt regelverk för alla parter, medan vissa utvecklingsländer menar att rapporteringsramverket inte får bli för betungande för länder med små resurser och vill ha större flexibilitet kring vad som ska rapporteras in. På punkten regler för handeln med utsläppsrätter, vill EU och Sverige att reglerna ska leda till ökad ambitionsnivå globalt sett. Då måste kryphål täppas till för att säkerställa att utsläppsminskningar som sker genom handel med utsläppsrätter inte är större på pappret än i verkligheten.

Konferensen kommer även att behandla viktiga frågor om finansiering och klimatanpassning. Här är framför allt de fattigare länderna måna om att rikare länder ska lämna mer stöd. COP26 kommer att inleda överläggningar om ett nytt finansiellt mål efter 2025. En OECD-rapport visade nyligen att världens rika länder fortfarande är en lång bit ifrån att uppfylla det tidigare finansieringsmålet på 100 miljarder dollar i klimatstöd till fattigare länder. Eftersom flera utvecklingsländers klimatplaner hänger på internationell finansiering, kommer den frågan att bli viktig. En rad länder, däribland Kina och Indien, förväntas även presentera ambitiösare nationella klimatlöften i november.

Förhandlarna kommer att ha IPCC:s rapport från i augusti i färskt minne. De kommer även ha världens ögon på sig, inte minst från strejkande skolungdomar. Trots att värdlandet Storbritannien har lovat att göra allt för att mötet ska vara inkluderande, är risken stor att några av de mest sårbara grupperna, exempelvis ursprungsfolk och deltagare från vissa utvecklingsländer, inte kommer att kunna närvara på grund av brist på vaccin och reserestriktioner till följd av pandemin.

COP26 är som uppdukat för dramatik på hög nivå eftersom utgången fortfarande är högst oviss.

Förutom förhandlingarna i Glasgow, är det viktigt att komma ihåg att andra internationella processer är i gång för att öka takten i klimatomställningen. Bland annat leder Sverige och Indien Leadership group for industry transition (LeadIT) som syftar till att få industrier att ställa om. Ett nytt initiativ av Danmark och Costa Rica kring utfasning av utvinning av olja och gas är under lansering och förväntas få uppmärksamhet under COP26. I och med president Joe Bidens tillträde är USA med i klimatförhandlingsmatchen igen, efter att president Trump tidigare dragit ut USA ur Parisavtalet. USA:s in- och utträde visar att det internationella klimatsamarbetet är kopplat till nationell politik. Att Biden har utsett John Kerry till USA:s klimatsändebud, ger nytt hopp om ökat internationellt klimatsamarbete.

Dessa exempel visar att omställningen redan är igång runt om i världen, men att den behöver accelerera.

Parisavtalet har satt ett golv för det som behöver göras för att nå de mål som länder gemensamt kom överens om 2015. Nu gäller det att öka takten och bygga vidare på det momentum som är igång för att implementera avtalet. Det kommer att kräva modigt ledarskap, diplomati och obekväma beslut. Utmaningen består i att minska klimatutsläppen, anpassa oss till de klimatförändringar som inte kan undvikas och samtidigt lägga en god grund för att nå FN:s övriga hållbarhetsmål. Det finns således inga enkla universallösningar på klimatproblemet, utan länder måste arbeta både på hemmaplan och tillsammans för att systematiskt ändra de regler och normer som ökar utsläppen på planetens bekostnad.

Förändring kommer att ske. Frågan är om vi gemensamt kan styra in förändringen i en riktning som är önskvärd. Enligt IPCC:s senaste rapport så har vi fortfarande ett val – vi får se i Glasgow om det budskapet har nått fram till världens makthavare.